Der Friedensprozess in Kolumbien: Friedensabkommen, Friedensnobelpreis und noch kein Frieden

Im September und Oktober 2016 erleben viele KolumbianierInnen und auch die internationale Gemeinschaft ein Wechselbad der Gefühle – nach über fünf Jahrzehnten Krieg und vier Jahren offizieller Verhandlungen in Havanna wurde am 26. September in Cartagena das abschließende Friedensabkommen zwischen Regierung und FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo, im Folgenden FARC) unterzeichnet. Zuvor hatte es bei deren zehntem und letztem Kongress die Hürde interner Abstimmung genommen. Am folgenden 2. Oktober wurde das Abkommen in einem Referendum mit knapper Mehrheit abgelehnt. Am 7. Oktober wurde bekannt gegeben, dass Präsident Santos den Friedensnobelpreis erhält. Und eine Woche nach dem Referendum erklärte die zweitgrößte Guerillagruppe, ELN (Ejército de Liberación Nacional), und die Regierung, dass ab dem 27. Oktober offiziell in Quito verhandelt wird. Damit bestehen nicht nur die offenen Fragen und vielfältigen Herausforderungen fort, die es nach dem Abkommen ohnehin gegeben hätte – wie der Umgang mit den anderen Gewaltakteuren, den Herausforderungen des DDR-Prozesses („disarmament, demobilisation and reintegration“) und der Übergangsjustiz – auch strukturelle Themen drängen wieder auf die Tagesordnung.

Der Schreck vieler darüber, dass alte und neue Polarisierungen das Abkommen verhindern, welches die Transformation zur Überwindung dieser Konfliktlinien in die Wege leiten sollte, ist groß. Nun tickt die Uhr – Schritte auf dem Weg der Umsetzung des Abkommens sind auf Eis gelegt und der Waffenstillstand zwischen Regierung und FARC wurde zunächst bis 31. Oktober und nun bis zum Jahresende verlängert. Bis dahin müssen die großen Prozesse, die jetzt anstehen, definiert und fortgeschritten sein. Diese sind:

Zentrale Herausforderung: Tiefgreifende gesellschaftliche Spaltung

Im Plebiszit lagen Ja- und Nein-Stimmen annähernd gleichauf. Mit 50,21 Prozent (und damit weniger als 57.000 Stimmen Vorsprung) gewann das Nein hauchdünn. Der weitaus größte Teil der wahlberechtigten KolumbianerInnen, über 60 Prozent, hatte gar nicht abgestimmt. Die tiefgreifende Spaltung Kolumbiens steht damit erneut einer friedlichen Entwicklung entgegen: nicht nur die Spaltung zwischen alten und neuen Eliten und denjenigen, die sie mobilisieren können, sondern auch die Polarisierung zwischen den Aktiven und der schweigenden Mehrheit. Der Riss durch die Gesellschaft ist tief: zwischen Eliten, Stadt und Land, innerhalb der Kirchen und auch in den Bewegungen.

Die Bevölkerung der vom Krieg zwischen Regierung und FARC am stärksten betroffenen Regionen und viele Opfer stimmten mit Ja – allerdings verfügen die Ja-Anhänger nicht über relevante Stimmenanzahlen. Die Nein-Kampagne fuhr starke, teils falsche Behauptungen auf: Die Guerilla werde straffrei ausgehen, die demobilisierten FARC-Kämpfer erhielten Unterstützungen im Umfang von mehreren Mindestlöhnen, das Land werde an eine Diktatur kubanisch-venezolanischen Zuschnitts übergeben und die kolumbianischen Werte und Familien seien gefährdet, weil im Abkommen Gender und Diversität explizit ausgeführt sind. Diese Argumente verfingen bei vielen, auch wenn sie einzelne Punkte des Abkommens verkürzt, verzerrt bzw. falsch darstellen: Mechanismen der Übergangsjustiz sollen nicht nur für die FARC, sondern auch für Militärs und Businessleute gelten, die finanzielle Unterstützung für die Demobilisierten soll unterhalb des Mindestlohns liegen, die Garantie auf zehn von 268 Sitzen mit nur beratender Stimme in den beiden Kammern für zwei Legislaturperioden stellt keine Machtübergabe dar, und die Erwähnung von Gender und LGBTI im Abkommen zieht nicht den Verfall der Familienwerte nach sich, wie christliche Gruppen befürchten.

Diejenigen, die das Abkommen unterstützen, sehen zwar große Herausforderungen, vor allem aber die Chance, nach acht Millionen Vertriebenen und über 270.000 Toten den bewaffneten Konflikt zwischen Regierung und FARC zu beenden und die Weichen für eine Transformation zu stellen. Friedensverhandlungen waren in den letzten Jahrzehnten immer wieder begonnen worden; auch die heutigen Gegner des Abkommens mit der FARC, die früheren Präsidenten Uribe und Pastrana, hatten Verhandlungslösungen gesucht. Mit dem Dachverband der Paramilitärs, der AUC (Autodefensas Unidas de Colombia), war Mitte der 2000er ein Abkommen geschlossen worden. Die Nachfolger der AUC haben sich allerdings neu formiert, sind als Gewaltakteure in vielen Regionen sehr präsent und stellen ein großes Sicherheitsrisiko für die Zivilgesellschaft und für den geplanten Demobilisierungsprozess der FARC dar.

Klientelismus und Personalisierung waren auch bei dieser Abstimmung, wie zuletzt bei der Präsidentschaftswahl 2014, zentrale Faktoren. Im Grunde stehen Uribe und sein früherer Verteidigungsminister sowie der jetzige Präsident Santos für die zwei Strömungen in den Eliten, die Kolumbien nach wie vor beherrschen: Während Uribe die traditionellen Eliten (Land- und Viehwirtschaft) vertritt, steht Santos für die Eliten, die für Modernisierung und Weltmarktintegration à la dritter Weg stehen.

Die sozialen Bewegungen und die Zivilgesellschaft sind zumeist weder Teil der einen, noch der anderen. Viele Organisationen, so auch Partnerorganisationen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit (EZ), haben sich kreativ und intensiv dafür eingesetzt, dass zwar reflektiert, aber insgesamt für das Abkommen gestimmt wird. Einige der Gewerkschaften und Bewegungen, deren Generalstreiks in den letzten Monaten und Jahren zwar zu Verhandlungen mit der Regierung, aber nicht zu zufriedenstellenden Abkommen geführt hatten, rechnen nun mit Santos ab. Auch die Kriminalisierung und Stigmatisierung von MenschenrechtsverteidigerInnen hält an. Während nach den Waffenstillständen die Zahl der Toten in Kolumbien insgesamt erfreulicherweise stark sank, war für diejenigen, die sich für Menschenrechte einsetzen, das Risiko, bedroht oder gar ermordet zu werden, wieder gestiegen.

Eine massive und umfassende Öffentlichkeitsarbeit und Aufklärung zu den Friedensverhandlungen und zu Friedenskultur allgemein wäre vonnöten. Aber viel zu spät wurde mit Kampagnen begonnen. Dies ließ Desinformation in den sozialen Netzwerken viel Raum. Die in Kolumbien traditionell unzuverlässigen Umfragen sagten über lange Zeit eine Mehrheit für das Ja voraus, was dazu beigetragen haben mag, dass Befürworter zu Hause blieben.

Abkommen zwischen Regierung und FARC: Beteiligung vieler, aber doch nicht aller Akteure

Das Abkommen, das Präsident Santos und FARC-Kommandant Rodrigo Londoño, genannt Timochenko, am 26. September in Cartagena feierlich unterzeichneten, behandelt auf 297 Seiten sechs Punkte, die in über vier Jahren verhandelt wurden. Die Verhandlungen in Havanna, in Subkommissionen, die Abstimmungen mit verschiedenen Gruppierungen in Havanna einerseits und in Foren in Kolumbien andererseits gingen auf grundlegende Themen, auf Auslöser und eskalierende Faktoren sowie auf die Auswirkungen des Konflikts und Bedingungen für die Beendigung ein.

Ein ausgefeilter Teil zu Übergangsjustiz, der die Verantwortung für Kriegsverbrechen bei allen Beteiligten sucht und die Möglichkeit eröffnet, im Gegenzug für offene Aussagen nicht Gefängnisstrafen zu verbüßen, sondern an Wiedergutmachungsmaßnahmen teilzunehmen, ist zentral. Mehrfache Besuche von Opfergruppen in Havanna hatten dazu beigetragen, diese Regelungen zu vereinbaren. Sie sind mit dem Rom-Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) konform.

Übergangsjustiz kann nie mit „normaler“ Justiz verglichen werden; dennoch haben auch diejenigen, die das Abkommen befürworten, hier Kritik geäußert, die vor allem auf die Herausforderungen des Verfahrens eingehen. So seien offene Fragen zum Umgang mit der Beweislast beim Nachweis der Verantwortung von Vorgesetzten ungeklärt und es bestehe die Gefahr, dass bürokratische und zeitliche Faktoren zu einer quasi-Straflosigkeit führen.

Ein weiterer wichtiger Aspekte der Verhandlungen war, klar zu benennen, dass ein Friedensabkommen allein keineswegs den Frieden bringt, sondern insbesondere die regionalen Besonderheiten berücksichtigt und die Implementierung gut geplant werden muss. Kurzum, dass die Postkonflikt- oder besser, die Umsetzungsphase die Weichen für eine tiefergreifende Transformation stellen soll, an der, anders als am Verhandlungstisch, alle KolumbianerInnen mitwirken. Das würde Veränderungen erfordern, die in Kolumbien noch nie vorher stattgefunden haben.

Im Zentrum des Verhandlungsprozesses auf Kuba standen die beiden Delegationen von Regierung und FARC. Die Zusammensetzungen (die sich teilweise im Laufe des Prozesses änderten) dienten unter anderem dazu, die Repräsentation und damit die innere Kohäsion der Beteiligten zu stärken. So gehörten der FARC-Delegation verschiedene Einheiten an, während auf Regierungsseite die Positionen von Armee, Polizei, Privatwirtschaft vertreten waren. Die Delegationen verhandelten mit der Unterstützung von Norwegen, Cuba, Chile und Venezuela sowie ihrer BeraterInnen. Zunehmend wurden Besuche relevanter zivilgesellschaftlicher Gruppen (Frauendelegationen, und – so noch nie in Friedensverhandlungen dagewesen – Opferdelegationen) wichtige Bestandteile des Prozesses. Einige Punkte wie Genderaspekte wurden von Subkommissionen vorbereitet.

Wiewohl kein Verhandlungstisch die gesamte Vielfalt der Gesellschaft abbilden kann, wurde besonders beklagt, dass zivilgesellschaftliche Gruppen, Kirchen und Universitäten keinen unmittelbaren Platz am Tisch hatten. Weitere für den kolumbianischen Kontext wichtige Akteure bzw. Stellvertreter, die ihre Positionen vertreten, darunter Paramilitärs, Uribes Oppositionspartei Centro Democrático oder auch die ELN, waren ebenfalls nicht dabei.

Opfer aller Seiten wurden in den Verhandlungsprozess eingebunden. Bei der Unterzeichnung des Abkommens entschuldigte sich Londoño bei den Opfern der FARC. An einigen emblematischen Orten von FARC-Massakern fanden mittlerweile Zeremonien statt, bei denen sich die FARC bei den Opfern entschuldigte und diese die Entschuldigung annahmen.


Ausblick: Weitere Verhandlungen und Gestaltung des zukünftigen Friedensprozesses

Die bilateralen Verhandlungen sind auf dem Weg. So wurde mittlerweile eine Verlängerung des Waffenstillstands verkündet, die Zeit für andere Prozesse lässt. Für die FARC ist zentral, mit den internen Spannungen und Spaltungen umzugehen, die in kritischen Phasen wie dieser auftreten. Spannend wird für Kolumbien, wie der erste Punkt, der zwischen ELN und Regierung verhandelt wird, nämlich die Beteiligung der Bevölkerung am Friedensprozess, Impulse über das bilaterale Verhandlungsszenario hinaus entfalten kann. Ebenso relevant wird es sein, ob die Gegner des Abkommens, die von ihrem Sieg ebenso überrascht schienen wie der Rest des Landes, sich als konstruktive Akteure im politischen Dialog zeigen und ihren mittlerweile vorgelegten Forderungskatalog realistisch verhandeln.

Gleichzeitig sind diese bilateralen Verhandlungen nur als Vorbedingungen für umfassendere Mechanismen politischer Teilhabe am Friedensprozess zu sehen. Bereits vor der Entscheidung für ein vermeintlich einfaches, aber hochriskantes Plebiszit (so waren Friedensabkommen in Guatemala 1999 und Zypern 2004 an Referenden gescheitert) waren andere, komplexere Szenarien diskutiert worden: nationale Versammlung, verfassungsgebende Versammlung, oder nationaler Dialogprozess. Unabhängig von den Formaten muss das Ziel sein, einen partei- und sektorübergreifenden Konsens zur Überwindung der Gewalt zu erreichen. Dabei müssen auch kritische Stimmen berücksichtig werden. Aus den Erfahrungen mit sogenannten „Spoilern“ und aus der Beschäftigung mit Widerständen wird klar, dass diese Aufgabe unabhängig von den derzeitigen Mehrheiten ansteht.

Die Herausforderungen, die über Einzelpakte hinausgehen, benötigen die Einbindung aller Akteure. Zu ihnen zählt auch der Umgang mit den wiedererstarkten paramilitärischen Gruppen, der unzureichenden Präsenz des Staates in vielen Gebieten, und der vorherrschenden Kultur der Gewalt nach über fünf Jahrzehnten Krieg. Die internationale Gemeinschaft, die über Kanäle zu allen wichtigen kolumbianischen Akteuren verfügt, sollte hier neben der politischen (durch den Einsatz von Sondergesandten, eine UN-Mission, Signale wie dem der Verleihung des Friedensnobelpreises) und finanziellen Unterstützung (wie durch den EU-Friedensfonds) ihre vielfältigen diplomatischen Instrumente weiter zum Einsatz bringen, um diesen in vielerlei Hinsicht einzigartigen Friedensprozess weiter zu unterstützen.

Barbara Unger ist Programme Director des Lateinamerikaprogramms bei der Berghof Foundation.

Weitere Informationen:

Barbara Unger, Berghof Foundation
b.unger(at)berghof-foundation.org

Links und Literatur:

Offener Brief von Menschenrechtsorganisationen und Opferverbänden an Präsident Santos zur Unterstützung des Abkommens von Havanna (Spanisch)

Angst vor Veränderung. Kolumbianer lehnen Friedensvertrag mit der FARC ab
Hubert Gehring, Margarita Cuervo | KAS | Oktober 2016

Heilende Wunden. Mit Gerechtigkeit zum Frieden. Dokumentation zur Podiumsdiskussion „Offene Wunden: Wieviel Gerechtigkeit verträgt Frieden?“
kolko | September 2016

Innovations in the Colombian Peace Process
Kristian Herbolzheimer | NOREF | Juni 2016