Anfang November lud das European Peacebuilding Liaison Office (EPLO) zur ersten Dialogveranstaltung im Rahmen des „Civil Society Dialogue Network“ (CSDN) nach Brüssel ein. Das CSDN wird für drei Jahre aus Mitteln des EU-Stabilitätsinstruments finanziert und dient dem Austausch zwischen Zivilgesellschaft und EU-Institutionen zu Fragen der Friedensförderung.

Unter dem Titel „The EU, Peacebuilding and Situations of Fragility“ standen neuere strategische und konzeptionelle Überlegungen der EU und des OECD/DAC im Mittelpunkt der Diskussion. Etwa 80 Teilnehmende, darunter auch 10 zivilgesellschaftliche Vertreter aus fragilen und von Konflikten betroffenen Ländern wie Haiti, Afghanistan, Somalia und Pakistan, diskutierten unter anderem die neue „Statebuilding Guidance“ des OECD/DAC, den geplanten EU-Aktionsplan für fragile Situationen und Konflikte sowie die Rolle des Europäischen Auswärtigen Dienstes.

Die Bilanz des bisherigen Engagements von EU und OECD-Ländern in fragilen und vom Konflikt betro

Die Förderung von Frieden und Sicherheit bildet eine zentrale Dimension der gemeinsamen Afrika-EU-Strategie, die Ende 2007 verabschiedet wurde. Ende November findet in Libyen der dritte EU-Afrika-Gipfel statt. Er bietet die Chance, neue Impulse für die Umsetzung der kontinentalen Partnerschaft zu geben.

Das vorliegende Briefing zeichnet anlässlich des kommenden Gipfels zunächst die wechselvolle Karriere von Krisenprävention und Friedensförderung in der EU-Politik gegenüber Afrika nach. Ein besonderer Schwerpunkt liegt dann auf der Frage, wie die Konzepte der EU für Krisenprävention und Friedensförderung in die Afrika-EU-Strategie integriert wurden.

Das Briefing schließt mit fünf Herausforderungen für eine effektivere Nutzung der Potentiale entwicklungspolitischer Friedensarbeit im Rahmen der Strategie.

Die EU und Afrika - Potentiale für entwicklungspolitische Friedensarbeit
FriEnt-Briefing 9/2010
Marc Baxmann | FriEnt | 2010

Auf einem UNDP-Workshop in Accra haben sich 12 Repräsentanten aus Ländern, die von bewaffneten Konflikten betroffen sind, über Chancen und Hindernisse für das Erreichen der Millenniumsentwicklungsziele (MDG) in ihren Ländern ausgetauscht. In der dabei verabschiedeten „Accra Declaration on achieving the MDGs in crisis settings“ erkennen die Teilnehmenden an, dass Krisen und die daraus folgende Zerstörung wirtschaftlichen Wachs-tums, die Ausbeutung natürlicher Ressourcen, der Abriss von Kapazitäten und Ressourcen für Entwicklung sowie der Zusammenbruch von Rechtsstaatlichkeit, Gerechtigkeit und Sicherheit nicht nur ein Haupthindernis für weitere Fortschritte bei den MDGs sind, sondern gleichzeitig auch die bisherigen Fortschritte stark gefährden. Für diese Länder werde es daher besonders schwer, die MDGs bis 2015 zu erreichen. Die Accra Erklärung ruft daher zu fokussierten und beschleunigten Anstrengungen zur Erreichung der MDGs in Ländern auf, die von bewaffneten Konflikten, Gewalt, Fragilität und Naturkatastrophen betroffen sind. Hierzu empfiehlt die Erklärung den betroffenen Ländern und ihren internationalen Partnern elf Schritte, die auch auf dem MDG-Gipfel eingebracht werden sollen.

Die Europäische Union und 79 Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (AKP) haben im Juni in Ouagadougou (Burkina Faso) die zweite Revision des Abkommens von Cotonou unterzeichnet. Das Abkommen bildet seit 2000 die Grundlage der Zusammenarbeit und wird alle fünf Jahre überprüft. Ziel der jetzigen Überarbeitung war es in erster Linie, neue Entwicklungen, wie die Aid Effectiveness Agenda und die gemeinsame Afrika-EU-Stratgie, in das Abkommen aufzunehmen.

Bereits mit der Unterzeichnung des Cotonou-Abkommen im Jahr 2000 wurde die politische Dimension der Partnerschaft zwischen EU und AKP-Staaten deutlich aufgewertet. Schon das Hauptziel aus Artikel 1 des Abkommens lautet, „im Sinne eines Beitrags zu Frieden und Sicherheit und zur Förderung eines stabilen und demokratischen Umfelds – die wirtschaftliche, kulturelle und soziale Entwicklung der AKP-Staaten zu fördern und zu beschleunigen“. Über alle relevanten Bereiche von gegenseitigem Interesse soll dabei der politische Dialog geführt werden. Artikel 8(5) bestimmt dabei, dass breit angelegte Maßnahmen für Friedensförderung eine prominente Rolle im politischen Dialog spielen sollen – ebenso wie die Notwendigkeit, Frieden und demokratische Stabilität bei der Definition von Prioritäten der Kooperation vollständig zu berücksichtigen. Mit der Überarbeitung 2010 kommt nun hinzu, dass auch Regionalorganisationen und die Afrikanische Union (AU) in den Dialog einbezogen werden sollen.

Für entwicklungspolitische Friedensarbeit ist der Artikel 11 des Cotonou-Abkommens von herausragender Bedeutung. Zu den wesentlichsten Elementen gehören die Verpflichtung der Vertragsparteien auf eine aktive, umfassende und integrierte Politik zur Friedenskonsolidierung und der Konfliktprävention und -beilegung, der dabei zu respektierende Grundsatz der Eigenverantwortung, die Konzentration auf subregionale und nationale Kapazitäten und vor allem die Betonung der frühzeitig-strukturellen Prävention. Die EU will ihren Beitrag durch die Unterstützung von Vermittlungs-, Verhandlungs- und Versöhnungsbemühungen, ein regionales Ressourcenmanagement, die Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten, Maßnahmen zur Begrenzung von Rüstungsausgaben, der Bekämpfung von Antipersonenminen und illegalem Waffenhandel (Artikel 11 (3)) leisten.

In der ersten Revision 2005 wurde die politische Dimension des Abkommens auf Sicherheitsfragen ausgedehnt, indem Bestimmungen über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, über das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (Artikel 11 (6)) und die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus aufgenommen wurden.

In der jetzigen Überarbeitung wurden nun zudem Bestimmungen aufgenommen, um neue „Sicherheitsbedrohungen“ (genannt werden organisierte Kriminalität und Piraterie sowie der Handel mit Menschen, Drogen und Waffen) anzugehen. Dafür soll die Kooperation unter anderem in den Bereichen Grenzmanagement und Sicherung von Transportwegen ausgebaut werden. Auch gewinnt das Thema fragile Staaten an Bedeutung.

Besondere Relevanz gewinnt der Artikel 11 dadurch, dass er die Finanzierung von krisenpräventiven Maßnahmen im Rahmen des Abkommens ermöglicht, diese also über den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) finanziert werden können. Eines der ambitioniertesten Projekte der EU stellt in diesem Zusammenhang die African Peace Facility (APF) dar, mit der seit 2004 afrikanische Kapazitäten für Krisenprävention, Krisenmanagement und Friedenskonsolidierung unterstützt werden.

Mit der Überarbeitung des Artikels 11 des Cotonou-Abkommens wird gleichzeitig der gemeinsamen Afrika-EU-Strategie (2007) und der Partnerschaft zu Frieden und Sicherheit Rechnung getragen. Dies lässt sich vor allem daran ablesen, dass regionalen und kontinentalen Organisationen besondere Verantwortung für Frieden und Sicherheit auf dem Kontinent zugewiesen wird. Ein zentraler Ansatzpunkt auch für die Afrika-EU-Partnerschaft zu Frieden und Sicherheit.

Zivilgesellschaftliche Organisationen haben kritisiert, dass das entwicklungspolitische Instrument, das der AKP-Vertrag zu sein vorgibt, zu anderen Zwecken missbraucht werden könnte. So hat der NRO-Dachverband CONCORD in einem Positionspapier zur zweiten Revision die Sorge geäußert, die von der Kommission erklärten Ziele im Rahmen der politischen Dimension verfälschten den entwicklungspolitischen Auftrag des Cotonou-Vertrags. Schon jetzt würden erhebliche Mittel aus dem EEF für sicherheitspolitische Zwecke genutzt.

Traditionell veröffentlicht die Europäische Kommission in jedem Frühjahr ein Paket von entwicklungspolitischen Mitteilungen und Maßnahmekatalogen. Diese fließen gleichzeitig in die Beratungen der Außen- und Entwicklungsminister der EU ein. In diesem Jahr stehen die Fortschritte und die Herausforderungen bei der Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele im Mittelpunkt eines ambitionierten „Zwölfpunkte Aktionsplans zur Verwirklichung der Millenniums-Entwicklungsziele“ und einer Reihe von ergänzenden und erläuternden Dokumenten, darunter unter anderem das Arbeitsprogramm für Politikkohärenz im Interesse von Entwicklung 2010 - 2013. Sie bilden damit auch die Grundlage für die EU-Positionierung für den Millennium+10-Gipfel der Vereinten Nationen im September 2010. Welche Punkte benennt die Kommission im Bereich Frieden und Entwicklung? Ein Überblick:

Zwei Maßnahmen des Aktionsplans wenden sich explizit den Themen Konflikt und Fragilität zu: Erstens schlägt die Kommission vor, die Mittel effizienter und stärker auf die bedürftigsten Länder auszurichten und dort koordinierter vorzugehen (Maßnahme 3). Insbesondere fragile und konfliktanfällige Staaten werden dabei zu den bedürftigsten Ländern gezählt, bei denen bei den Millenniumszielen die wenigsten Fortschritte erzielt wurden. Zweitens wirbt die Kommission für Unterstützung für einen Aktionsplan zu Konflikt und Fragilität, der noch 2010 vorgelegt werden wird (Maßnahme 11) und in dessen Mittelpunkt ein „umfassender und integrierter Ansatz“ stehen soll. Ziel des Aktionsplans ist es, „Entwicklungsziele besser in die Planung und Umsetzung der Maßnahmen zur Forderung von Frieden und Stabilität einbinden zu können“.

Zu Fragen der Kohärenz von Sicherheits- und Entwicklungspolitik wird das überarbeitete Arbeitsprogramm zur entwicklungspolitischen Kohärenz deutlicher. Bereits in ihrem letzten Kohärenzbericht hat die Kommission dem Bereich Sicherheit und Entwicklung Priorität eingeräumt (s.u.) und wurde darin vom Europäischen Rat bestätigt. Während die Kommission der allgemeinen Hoffnung Ausdruck verleiht, dass sich mit den institutionellen Reformen des Lissabon-Vertrages die Kooperation zwischen Sicherheitspolitik („zweite Säule“) und Entwicklungspolitik („erste Säule“) verbessert, schlägt sie nun auch konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Kohärenz vor:

So sollen in die Planungen von GSVP-Missionen von Beginn an entwicklungspolitische Kompetenzen einfließen und verstärkt gemeinsame (Kommission, Europäischer Auswärtiger Dienst und Mitgliedstaaten) Analysen und Planungen durchgeführt und gemeinsame Strategien entwickelt werden.

Bewegung kommt auch wieder in die grundsätzliche strategische Ausrichtung der EU im Bereich Krisenprävention und Friedensförderung. Das Göteborger-Programm von 2001 – nicht weniger als das Referenzdokument der EU für Krisenprävention und Friedensförderung – soll auf Grundlage einer laufenden Evaluierung der EU-Maßnahmen für Krisenprävention und Friedensförderung, Anfang 2011 überprüft werden. Auf strategische Augenhöhe tritt dann auch der bereits oben genannte Aktionsplan Fragilität und Konflikt.

Eine eher technische, aber dennoch besonders wichtige Maßnahme des Arbeitsprogramms ist die bessere Abstimmung der unterschiedlichen finanziellen Instrumente der Kommission sowohl untereinander als auch mit den Instrumenten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Angesichts der Tatsache, dass die Instrumente nicht nur von unterschiedlichen Stellen verwaltet, sondern auch noch unterschiedliche Finanzierungsregeln haben, ist dies mit Blick auf die nächste finanzielle Vorausschau 2014-2019 eine besondere Herausforderung.

Weitere Maßnahmen des Kohärenz-Arbeitsprogramms betreffen die Eindämmung der Proliferation von Kleinwaffen, die stärkere Ausrichtung der Unterstützung von Sicherheitssektorreformen an Entwicklungszielen und den Strategien der Partnerländer sowie das konfliktsensible Management von natürlichen Ressourcen. Die Kommission will außerdem multilaterale Partnerschaften ausbauen und bekräftigt ihr Engagement bei der weiteren Entwicklung der Afrika-EU-Strategie und der Überprüfung der Peace Building Commission der Vereinten Nationen.

Ohne konkrete Zielmarken zu nennen sind die Indikatoren dabei dennoch ambitioniert. Nun ist es die Herausforderungen, die Details der Kommissionsmitteilung innerhalb der EU-Mitgliedstaaten zu einem Konsens zu führen.