Die Vermeidung lokaler Akteure als schwarzes Loch der humanitären Hilfe in Haiti

Die Bilanz, die die internationale Hilfsgemeinschaft am 12. Januar 2011 anlässlich des ersten Jahrestages des Erdbebens in Haiti gezogen hat, enthüllt ein Paradox: Das Ganze – die Leistungen des internationalen humanitären Systems in Haiti – ist weniger als die Summe seiner Teile – die Leistung der einzelnen Hilfsorganisationen. Andrea Binder geht diesem Phänomen in diesem Impuls-Artikel auf den Grund und nennt auf der Basis ihrer Evaluierungsarbeit in Haiti Probleme und Herausforderungen bei der systematischen Verknüpfung von internationaler Hilfe und lokalen Strukturen.

Auf der Suche nach dem schwarzen Loch, der Antimaterie, die die positive Wirkung der geleisteten Hilfe verschlingt, landen viele Experten bei der haitianischen Regierung: „Das ist ein Land, das seit 200 Jahren schlecht regiert wird“, hebt Bärbel Dieckmann, Präsidentin der Welthungerhilfe, hervor. Auch Bill Clinton, VN-Sondergesandter für Haiti, und die haitianische Bevölkerung beklagen sich über die unzureichende Regierungshilfe. Und in der Tat kam wenig von dieser Regierung, die zunächst gelähmt war, weil sie etwa ein Drittel ihrer Mitarbeiter und nahezu ihre gesamte Infrastruktur verloren hatte und nun wegen des politischen Patts bei den Präsidentschaftswahlen arbeitsunfähig ist. 

Diese miserable Regierungsleistung ist jedoch nicht nur Ursache der Schwierigkeiten der internationalen humanitären Hilfe, sie ist auch ein Ergebnis davon. Nigel Fisher, Humanitärer Koordinator der Vereinten Nationen in Haiti, spricht von einer „Republik der Nichtregierungsorganisationen“, die oft ohne Verbindung zu lokalen Strukturen versuchen, ein ihnen fremdes Land wieder aufzubauen. Die gegenwärtige Hilfspraxis verhindert häufig eine engere Zusammenarbeit mit lokalen Strukturen und der Bevölkerung.

Probleme in der Praxis

Humanitäre Organisationen haben ein Selbstverständnis als neutrale Akteure, weshalb sie häufig staatliche und zivilgesellschaftliche lokale Strukturen meiden. Das kann in einigen Konfliktkontexten durchaus notwendig sein, um den Zugang zu den Opfern zu gewährleisten. Bei Naturkatastrophen hingegen ist es kontraproduktiv, da die Vermeidung lokaler Strukturen zum Beispiel die strukturelle Verbesserung der Katastrophenreaktion und -prävention untergräbt. Darüber hinaus fühlen sich staatliche Akteure oft von Nichtregierungsorganisationen übergangen und versuchen durch administrative Überregulierung, die Kontrolle über die internationalen Akteure wieder zu gewinnen. Erst diese Reaktion vermindert den Zugang zur betroffenen Bevölkerung und verlangsamt die Hilfsaktivitäten. 

Sehr viele Organisationen, darunter auch manche deutsche Nichtregierungsorganisation, kommen in Unkenntnis über das jeweilige Land in Krisengebieten an. Direkt nach einer Katastrophe ist es aber unmöglich lokale Netzwerke aufzubauen, geeignete lokale Partner zu finden und den politischen Kontext zu verstehen. Oft fehlen zusätzlich Sprachkenntnisse. Die daraus resultierende Zurückhaltung kann unhöflich wirken. So beschwerte sich der stellvertretende Bürgermeister von Leogane bei mir: „Ist es denn wirklich zu viel verlangt, dass zumindest eine Person pro Organisation bei mir vorbei schaut, ‚Guten Tag’ sagt und ihre Arbeit in meiner kleinen Stadt vorstellt?“ 

Der geringe Kontakt mit lokalen Akteuren spiegelt sich auch in den Bedarfsanalysen. Vor allem bei plötzlich eintretenden Katastrophen ist es enorm schwierig, zuverlässige Daten über die Bedürfnisse der betroffenen Bevölkerung zu erheben. Anstatt die betroffene Bevölkerung zu befragen, verlassen sich die meisten Organisationen lieber auf ihre Erfahrungswerte aus anderen Ländern. So riskieren sie, am tatsächlichen Bedarf vorbei zu arbeiten. Zum Beispiel forderten die Haitianerinnen und Haitianer von Beginn an, den schnellen Zugang zur Bildung wieder herzustellen, während sie auf aufbereitetes Trinkwasser - das es weiterhin an Kiosken zu kaufen gab - weniger Wert legten. Die internationale Gemeinschaft aber zog Trinkwasser der Bildung vor. Hinzu kommt, dass die meisten Bedarfsanalysen existierende lokale Kapazitäten gar nicht erst identifizieren und somit auch nicht nutzen. 

Schließlich wirkt das unbekannte Krisenumfeld für neuankommende humanitäre und Helfer häufig bedrohlich. Eine nüchterne Einschätzung der tatsächlichen Sicherheitslage fällt schwer, vor allem, wenn der lokale Kontext unbekannt ist. Für viele Organisationen steht die Sicherheit ihrer Mitarbeiter im Vordergrund, weshalb sie eher zu viele als zu wenige Sicherheitsmaßnahmen ergreifen. Militärische Eskorten, frühe Ausgangssperren, schweres Fahrzeug und selbst bei mildem Wetter hochgekurbelte Autofensterschreiben schotten aber humanitäre Helfer von der Betroffenen und ihrer Realität ab. In Port-au-Prince, wo es nach dem Erdbeben selbst in schwierigen Vierteln ungewöhnlich wenig Gewalt gab, wurde das Sicherheitsbedürfnis der Helfer nicht nur als kränkend, sondern auch als provokativ wahrgenommen. Auf diese Weise haben eskortierte Organisationen das Sicherheitsproblem, vor dem sie sich schützen wollten, häufig erst geschaffen. 

Diese Probleme der humanitären Hilfe sind nicht neu und gelten nicht nur für Haiti. Der Fall Haiti zeigt aber die negativen Effekte der mangelnden Einbindung besonders klar. So wird offensichtlich, dass die jetzige Praxis an lokalen Akteuren vorbei zuarbeiten moralisch unvertretbar ist und aktiv die Wirksamkeit der internationalen humanitären Hilfe untergräbt. Die Bundesregierung und die deutschen Nichtregierungsorganisationen sollten sich daher vehement in ihrer eigenen Arbeit und auf europäischer und internationaler Ebene dafür einsetzen, dass die Zusammenarbeit zwischen internationalen und lokalen Akteuren verbessert wird. Nur so kann sichergestellt werden, dass humanitäre Nothilfe legitim bleibt und zu einem nachhaltigen Wiederaufbau von Krisengebieten beiträgt.

Empfehlungen

Die systematische Verknüpfung von internationaler Hilfe und lokalen Strukturen ist keine leichte Aufgabe, aber die deutschen humanitären Organisationen haben bereits in der Vergangenheit ihre Lern- und Innovationsfähigkeit unter Beweis gestellt. Vier erste Schritte könnten dabei helfen, lokale Akteure besser in die deutsche humanitäre Hilfe einzubinden: 

Die Nothilfeorganisationen sollten sich auf die Länder konzentrieren, die sie gut kennen und in denen sie lokale Partnerorganisationen haben und Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen, die die Landessprache sprechen. Diese Strategie sollte klar kommuniziert und bei Beurteilungen von Spendenwürdigkeit positiv berücksichtigt werden. Um die Abhängigkeit von Spenden in hochmediatisierten Krisen zu vermindern, sollten die deutschen Nichtregierungsorganisationen verstärkt im Verbund arbeiten und gegenseitige komparative Vorteile nutzen. Die Bundesregierung sollte keine allein operierende „Neulinge“ in akuten humanitären Krisen finanzieren.

Im zweiten Schritt sollte die Vermeidung staatlicher Strukturen in Krisengebieten von der Regel zur Ausnahme werden und nur dort Anwendung finden, wo sie tatsächlich Voraussetzung für den Zugang zur betroffenen Bevölkerung ist. Dabei sollte mehr Zeit investiert werden, die Zusammenarbeit mit lokalen Akteuren aufzubauen als möglichst schnell Hilfe ohne die Beteiligung von Lokalen zu leisten – vor allem in Kontexten wie Haiti, wo ohnehin die ersten Minuten der Katastrophe, wenn noch keine internationalen Helfer vor Ort sind, die meisten Todesopfer fordern. 

Weiter sollten Nichtregierungsorganisationen in ihre Bedarfsanalysen die Perzeption der Bevölkerung als Ausgangspunkt nutzen, der im Laufe der Zeit durch Fakten und Daten validiert oder angepasst wird. Hier ist auch die Bundesregierung als Geber in der Verantwortung. Sie sollte einen solchen Ansatz als Bedarfsanalyse akzeptieren. 

Schließlich sollte die Bundesregierung als Mitglied der „Good Humanitarian Donorship Initiative“ verstärkt dafür eintreten, dass die Verknüpfung von internationalen und lokalen Hilfsaktivitäten Priorität im Prozess der Humanitären Reform genießt. Dies könnte ein Schwerpunkt ihrer Arbeit als Vorsitzende der OCHA Donor Support Group 2012-2013 sein. Auch die Unterstützung neuer Initiativen mit dieser Stoßrichtung, wie die „Communication with Disaster Affected Communities“ (CDAC) Initiative, sollte zur Priorität der deutschen humanitären Hilfe werden. 

Andrea Binder ist Associate Director beim Global Public Policy Institute.