Die UN als friedenspoltischer Globalrahmen

Die Charta der Vereinten Nationen, gibt den völkerrechtlichen Rahmen für globale Friedens- und Sicherheitspolitik vor. So lautet der dort formulierte Anspruch an die VN in Artikel 1: „den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren“ [VN-Charta]. Nach Ihrer Etablierung 1945 haben sich die Vereinten Nationen zu einem umfassenden System internationaler Gremien, Programme und Institutionen weiterentwickelt, welches mittlerweile von der strukturellen Konfliktprävention durch Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit über die Bewältigung akuter Konflikte und Bedrohungen des Weltfriedens bis hin zur Friedenskonsolidierung reicht.

Insgesamt müssen bei den Vereinten Nationen verschiedene Ebenen unterschieden werden, auf denen Friedensförderung im Rahmen der bzw. durch die VN betrieben werden:

1. In Ihrer ursprünglichen Konzeption stellen die VN ein Forum von souveränen Nationalstaaten dar, sind also als eine Arena für multilaterale Diplomatie konzipiert worden.
2. Über diese Funktion eines Forums hinaus, haben die Vereinten Nationen einen organisatorischen Kern in Form des Generalsekretariats entwickelt, welches in verschiedene Abteilungen aufgegliedert ist.
3. Zusätzlich werden diverse multilaterale Organisationen und Fonds mittlerweile zum Gesamtsystem der Vereinten Nationen gerechnet, die wiederum unterschiedlich eng an dessen organisatorischen Kern angebunden sind.

Alle Ebenen des UN-Systems eröffnen Anknüpfungspunkte sowohl an den entsprechenden Hauptsitzen der VN (New York & Genf), als auch in den meisten Ländern selbst, in denen gewalttätige Konflikte ausgetragen werden bzw. wurden. Entsprechend vielfältig sind auch die Anknüpfungspunkte zu den VN für deutsche Organisationen, die im Bereich Frieden und Entwicklung tätig sind. 

Während also der Anspruch der Vereinten Nationen von Anfang umfassend angelegt war, so haben sich die einzelnen Funktionselemente des VN-Systems doch jeweils eigenständig entwickelt [zu den einzelnen Akteuren und Arbeitsfeldern, siehe die jeweiligen Links]. Dies führte in der jüngeren Vergangenheit denn auch wiederholt zu Versuchen, die Arbeit der verschiedenen Akteure in einem gemeinsamen Ansatz stärker zu integrieren bzw. besser zu koordinieren. Zwei Ansätze hierfür sind besonders prominent:

1. Integrierte Entwicklungszusammenarbeit vor Ort

Die hohe Bandbreite des verfügbaren Instrumentariums führte in der jüngeren Vergangenheit zu Bemühungen eine bessere Koordination bzw. Integration der verschiedenen VN-Akteure zu erreichen. Diese Zielvorstellung einer gemeinsamen Arbeit (Delivering as One) wurde mittlerweile im Rahmen der VN-Entwicklungsgruppe (UN Development Group, UNDG) in acht Pilot-Ländern getestet.

2. Integrierte (Friedens-)Missionen der VN

Auch bei der Planung und Durchführung von UN-Friedenseinsätzen ist die die Koordination aller Akteure eine große Herausforderung. Allein im UN System gehören hierzu neben der militärischen, polizeilichen und zivilen Komponente der Mission weitere Mitglieder der UN-Familie wie die UNDP, die WHO, das WFP, die FAO, die UNICEF, die UNHCR, das OHCHR und OCHA - sowie ihrer jeweiligen Implementierungspartner.

Um die Zusammenarbeit zu verbessern, entwarfen die VN 2004 das Konzept der „Integrierten Missionen“. Kern ist die Einrichtung eines Planungsprozesses, der neben dem Sekretariat der VN (DPKO und DFS) auch die Hilfs- und Entwicklungsorganisationen der VN (dem „UN Country Team“) einbindet. Durch eine gemeinsame strategische Vision und abgestimmte Einsatzziele für das jeweilige Einsatzland sollen vorhandene Ressourcen und Expertise gebündelt werden. In vereinzelten Fällen, so z.B. der VN-Mission in Sierra Leone, wurden alle Organisationen der VN-Familie einem Executive Special Representative of the Secreatry-General (ESRSG) als Missionschef untergeordnet.

Politische Arbeit und Präventive Diplomatie

Die Abteilung für Politische Angelegenheiten (Department for Political Affairs, DPA) ist eine Einheit im Generalsekretariat der Vereinten Nationen die vor allem für die diplomatische Prävention und Bearbeitung von Krisen und Konflikten zuständig ist. Das DPA analysiert globale politische Entwicklungen um frühzeitig potentielle oder bereits entstehende Konflikte oder Krisen zu identifizieren und so bereits vor deren gewalttätiger Eskalation darauf reagieren zu können. Dementsprechend gliedert sich das DPA zunächst geographisch in Regionalreferate die die jeweiligen Entwicklungen verfolgen, sowie in weitere Querschnittsreferate die für einzelne Themencluster zuständig sind.

Eine besondere Rolle spielt die sogenannte „Mediation Support Unit“ des DPA. Sie verfügt über ein Standby-Team für Mediationsunterstützung, welches innerhalb von 72 Stunden zur Unterstützung von Verhandlungsprozessen eingesetzt werden kann und betreibt die sogenannte „Peacemaker“-Datenbank, die als Online-Unterstützungsplattform für Mediatoren und Friedensverhandlungen konzipiert ist. Neben dem Mediationsfokus deckt das UNDPA mit der Einheit für Wahlunterstützung ein weiteres zentrales Arbeitsfeld bei der Prävention von Konflikteskalation ab und fungiert als Koordinierungsstelle für die Aktivitäten der verschiedenen UN-Institutionen im Bereich Wahlunterstützung.

UN Friedenseinsätze

Der am deutlichsten sichtbare Beitrag der Vereinten Nationen zu Konfliktbewältigung und Friedenssicherung stellen zweifellos die Friedenseinsätze (peace operations) dar.

Traditionelle Peacekeeping-Einsätze umfassten zunächst nur die Entsendung unbewaffneter Militärbeobachter oder leicht bewaffneter „Blauhelme“ zur Sicherung von Waffenstillständen oder Friedensabkommen. Seither hat sich dieses Instrument quantitativ und qualitativ verändert durch:

• steigende Zahl von Einsätzen;
• größere Bandbreite von Aufgaben;
• stärker spezialisierte Personal für solche Einsätze;
• einen wachsenden Kreis von Akteuren (neben UN auch EU, NATO, OSZE, AU), die vom VN-Sicherheitsrat mandatierte Friedenseinsätze durchführen.

Konsens, Unparteilichkeit und Nichtanwendung von Gewalt sind bis heute die konzeptionellen Grundpfeiler des Peacekeeping. Die Zustimmung aller Konfliktparteien und völliger Gewaltverzicht, außer zur Selbstverteidigung, erwies sich allerdings angesichts der Zunahme innerstaatlicher Konflikte mit einer Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichsten Interessen als nicht praktikabel. Deshalb gilt heute der Konsens der wesentlichen Konfliktparteien zur Entsendung des Einsatzes als Richtschnur.

Die Charta der VN sieht zwei Ausnahmen für die Nichtanwendung von Gewalt vor:

1. Das Recht auf Selbstverteidigung (Art. 51)
2. Maßnahmen der VN auf Grundlage von Kapitel VII der Charta.

Stellt der Sicherheitsrat einen Bruch des Weltfriedens fest, kann er nach Kapitel VII (Artikel 39-51) der VN-Charta - für alle Mitgliedstaaten bindend - Zwangsmaßnahmen bis hin zum Einsatz militärischer Gewalt beschließen. Die meisten UN Friedenseinsätze der jüngeren Zeit wurden mit solch einem „robusten Mandat“ ausgestattet.

Für die Planung, Führung und Verwaltung aller UN Friedenseinsätze war seit 1992 die UN Hauptabteilung für Friedenssicherungseinsätze (DPKO) zuständig. Im Juni 2007 wurde das DPKO geteilt, um dem erhöhten administrativen Aufwand der immer komplexeren Einsätze gerecht zu werden. Die neue Hauptabteilung zur Unterstützung von Feldeinsätzen (DFS) ist nun zuständig für Logistik, Finanzen und Personal, DPKO für Strategieentwicklung, Einsatzplanung und Leitung der UN Feldmissionen.

Friedenskonsolidierung

Auf dem Reformgipfel der Vereinten Nationen in 2005 wurde die Einrichtung einer speziellen Architektur für die Friedenskonsolidierung in Postkonfliktstaaten beschlossen. Sie geht zurück auf Vorschläge aus dem Bericht „A more secure world“ des High Level Panel on Threats Challenges and Change und den Bericht des UN-Generalsekretärs „In Larger Freedom“ 2005. Konkret wurden eine Kommission für Friedenskonsolidierung (Peacebuilding Commission, PBC), ein zugehöriges Unterstützungsbüro (Peacebuilding Support Office, PBSO), sowie ein entsprechender Fond (Peacebuilding Fund, PBF).

Die PBC selbst ist ein zwischenstaatliches Gremium und setzt sich zusammen aus Vertretern einzelner Nationalstaaten bei den VN in New York, die nach bestimmten Kriterien ausgewählt werden. Funktional gliedert sich die Kommission in die folgenden Einheiten:

• ein Organisationskomitee,
• eine Arbeitseinheit „Lessons Learnt“
• zur Zeit fünf Länderspezifischen Konfigurationen (Burundi, Guineau-Bissau, Sierra Leone, Zentralafrikanische Republik, Liberia)

Der Peacebuilding Fund soll der Unterstützung von Peacebuilding-Aktivitäten dienen die unmittelbar zur Postkonflikt-Stabilisierung beitragen und die Kapazität von Regierungen und anderen nationalen und lokalen Akteuren im Bereich der Friedenskonsolidierung stärken. Gemäß seiner Zuwendungsrichtlinien, können Zuwendungen aus dem Fond im Rahmen von zwei Programmen in Anspruch genommen werden: Der Immediate Response Facility (IRF) und der Peacebuilding and Recovery Facility (PRF). Beide Programme richten sich an Staaten, die auf der Agenda der Peacebuilding Commission stehen, können aber auch für Projekte in anderen Staaten in Anspruch genommen werden, sofern die in den Zuwendungsrichtlinien festgelegten Krierien erfüllt werden.

Entwicklung

Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) ist das zentrale Element der Entwicklungszusammenarbeit der VN. Es wird vor allem in Form von Politikberatung für Einzelstaaten und Capacity Building tätig. Im Bereich der Krisenprävention und Konfliktbewältigung arbeitet UNDP u.a. zu den folgenden Themen:

• Armed Violence Prevention,
• Mine Action,
• Small Arms and Light Weapons Control,
• Konfliktprävention,
• Disarmament Demobilization & Reintegration,
• Early Recovery,
• Economic Recovery,
• Rechtstaat, Justiz und
• Sicherheit sowie Statebuilding.

Organisatorisch ist für diese Arbeit im UNDP das Büro für Krisenprävention und –bewältigung (BCPR) zuständig.

Über diese direkte Arbeit mit den Einzelstaaten hinaus, koordiniert UNDP die Arbeit aller übrigen UN-Organisationen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit. Vor Ort in den einzelnen Ländern erfolgt diese Koordination durch den Resident Coordinator des UNDP.

Humanitäre Hilfe

Die Vereinten Nationen verfügen über stark ausgeprägte Strukturen im Bereich der Humanitären Hilfe, die in akuten Krisen und Konflikten sowie in der unmittelbaren Postkonfliktphase aktiv werden. Auch wenn Ihr Mandat sie grundsätzlich von der stärker politischen Agenda von Akteuren in den Bereichen Peacekeeping, Peacebuilding und Entwicklung unterscheidet, treten im Einsatz die verschiedensten Berührungspunkte auf.

Deswegen ist aus der Perspektive der Friedensarbeit insbesondere die Orientierung dieser Akteure an den zentralen humanitären Prinzipien zu berücksichtigen:

• Humanität,
• Neutralität
• Unparteilichkeit
• Operative Unabhängigkeit

Die humanitären Akteure des VN-Systems differenzieren sich selbst wiederum funktional. Im Zentrum des humanitären Netzwerks der VN steht das Büro zur Koordination der humanitären Angelegenheiten (UN OCHA). Neben der Hauptfunktion der Koordinierung hat OCHA zudem eine Initiativefunktion bei der Mobilisierung von humanitärer Hilfe, leistet Advocacy-Arbeit und unterstützt die Weiterentwicklung des Instrumentariums der Humanitären Hilfe. Darüber hinaus erfüllt OCHA auch Sekretariatsfunktionen für Koordinationsgremien die das VN-System mit weiteren humanitären Akteuren verknüpfen, wie bspw.:

• Inter-Agency Standing Committee (IASC)
• United Nations Disaster Assessment and Coordination (UNDAC)
• International Search and Rescue Advisory Group (INSARAG)

Die zentralen operativen VN-Agenturen im Bereich der humanitären Hilfe sind:

• Das Welternährungsprogramm (World Food Programm)
• Das Kinderhilfswerk (UNICEF)
• Das Flüchtlingshilfswerk (UNHCR)