21-11-2014

Ein New Deal für die Peacebuilding Commission?

Innerhalb der globalen Peacebuilding Community gibt es eine ganze Reihe von parallel laufenden Prozessen und Rahmenwerken – häufig mit nur wenig voneinander ab-weichenden Konzepten und Zielen. Diese Prozesse werden jedoch von unterschiedlichen Akteuren umgesetzt und so bilden sich schnell Silos. Prominente Beispiele sind die Arbeit der UN Peacebuilding Commission und die Umsetzung des New Deal for Engagement in Fragile States. Drei Länder (Sierra Leone, Liberia, CAR) stehen sowohl auf der Agenda der Peacebuilding Commission und sind gleichzeitig Pilotländer für die New Deal Umsetzung. In weiteren Ländern wird der New Deal umgesetzt, während dort eine UN-Mission tätig ist. Kohärenz, Kooperation und Komplementarität bleiben hier stetige Herausforderungen.

Inwieweit können die ersten Erfahrungen bei der Umsetzung des New Deal bei der anstehenden Überprüfung der UN Peacebuilding Architektur berücksichtigt werden? Wo gibt es Berührungspunkte zwischen den beiden Prozessen und wie kann die Arbeit in Silos überwunden werden? Welche Rolle kann die Zivilgesellschaft spielen? Diese Fragen standen im Zentrum eines FriEnt/FES-Fachgesprächs, das mit einem Überblick über die aktuellen Entwicklungen in den jeweiligen Prozessen begann.

„Das volle Potential des New Deal ist weiterhin ungenutzt“ – diese Kernaussage des kürzlich erschienenen Monitoring-Berichts zur New Deal Umsetzung wurde im Zuge der Diskussion weitestgehend unterstützt. Mit großen Hoffnungen in 2011 gestartet, sollte der New Deal nicht weniger als einen Paradigmenwechsel in der Entwicklungszusammenarbeit mit fragilen und Konflikten betroffenen Staaten einleiten – weg von klassischen Geber-Nehmer Beziehungen, hin zur Nutzung von lokalen Kapazitäten und Strukturen, mehr Transparenz und abgestimmtem Geber-Engagement. Jedoch mangele es bislang häufig noch an der Beteiligung entscheidender Regierungsstellen und zivilgesellschaftlicher Akteure. Oft fehle es schlicht an Basiswissen über die Prozesse. Lokale Ownership, so eine Expertin mit Vor-Ort Erfahrung, sei meist reine Rhetorik, in Wirklichkeit orientiere sich die Arbeit noch häufig an klassischen Modellen.

In akuten Krisen – wie in den New Deal Pilotländern Süd-Sudan oder Zentralafrikanische Republik – könne zwar der New Deal Prozess nicht weitergeführt werden, aber der „International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding“ biete immerhin ein Dialogforum. Im Süd-Sudan, so ein Argument, wurde versäumt, im Fragility Assessment über die politisch sensiblen Fragen zu sprechen. Hier zeige sich, dass der Fokus zu einseitig auf der technischen Umsetzung des New Deals liege, während die politischen Dimensionen unterbelichtet blieben. Aber gerade die Betonung dieser politischen Dimension sei der „Geist“ des New Deal und der eigentliche Mehrwert.

Andererseits gäbe es aber auch große Fortschritte. So wurde hervorgehoben, dass der New Deal zur Stärkung von Staats-Gesellschaftsbeziehungen geführt habe, wo zuvor Kommunikationskanäle verstopft waren und Misstrauen herrschte. Bis dahin kaum beachtete zivilgesellschaftliche Akteure konnten so ihre Anliegen in den Dialog einbringen. Gleichzeitig sei es aber auch eine Herausforderung, eine legitime Auswahl zu erreichen. Die Frage, „welche Zivilgesellschaft“ man einbeziehe, wird nicht zuletzt deswegen zunehmend relevant, weil mittlerweile zivilgesellschaftliche Expertise im Zuge des New Deal stärker nachgefragt werde – auch von g7+ Regierungen.

Angesichts der Potentiale des New Deals einerseits und der bisher eher bescheidenen Bilanz andererseits ging eine Empfehlung in Richtung des Erwartungsmanagements: alle Akteure müssten mehr „strategische Geduld“ aufbringen, denn Institutionen und Verhaltensweisen seien nun einmal nicht von heute auf morgen zu ändern.

In der Diskussion zur anstehenden Reform der UN Peacebuilding Architektur standen ebenfalls Elemente des Erwartungsmanagements im Zentrum. Zum Auftakt der Diskussion wurde so noch einmal auf die Ursprungsmotivation bei der Etablierung der Peacebuilding Commission verwiesen, mit der die Lücke zwischen kurzfristigem Krisenmanagement und langfristiger Entwicklung einerseits sowie zwischen den verschiedenen institutionellen Silos im UN-System andererseits geschlossen werden sollte.

Allerdings habe schon der erste Review-Prozess im Jahr 2010 gezeigt, dass es der von 2005 an aufgebauten UN Peacebuilding Architektur an dem institutionellen Gewicht fehlt, um zu einer grundsätzlichen Veränderung der Arbeitsweisen innerhalb der UN und der internationalen Gemeinschaft zu gelangen. Gleichzeitig wären aber einige der etablierten Verfahrensweisen der Peacebuilding Commission und ihrer länderspezifischen Konstellationen einfach zu aufwendig und umständlich gestaltet worden, was die einbezogenen Akteure und die betroffenen Staaten an manchen Stellen schlicht überforderte. Gleichzeitig habe eine Studie durchaus positive Wirkungen der Peacebuilding Commission nachgewiesen, z.B. in Burundi und Sierra Leone. In diesen Fällen füllte die Peacebuilding Architektur tatsächlich systemische Lücken und schaffte einen Mehrwert im Sinne der Friedenskonsolidierung.

In der Summe habe sich jedoch in den vergangenen Jahren eine negative Wahrnehmung der Peacebuilding Architektur verfestigt. Diese spiegelte sich auch in der Diskussion wieder. Während einerseits die Chancen und Potentiale des derzeitigen Review-Prozesses betont wurden, reichte dies nicht, um die Skeptiker zu überzeugen, die keine grundlegenden Änderungen in der Arbeitsweise des UN-Systems im Bereich Peacebuilding erwarten.

In der abschließenden Runde wurden potentielle Synergien und Verknüpfungen zwischen den beiden Prozessen diskutiert. Wie wenig diese noch mit der Arbeit lokaler Friedensarbeiter zu tun haben zeigte zunächst der Input von einem NRO-Vertreter aus Sierra Leone. Zwar arbeite er an ähnlichen Themen, wie sie im New Deal zu finden sind und im Rahmen der UN Peacebuilding Commission diskutiert werden, jedoch gäbe es bisher keine direkte Verknüpfung.

Seine lokale Perspektive wurde in der Diskussion aufgegriffen. Friedensförderung ist ein lokaler Prozess und muss lokal verankert sein. Wenn man also über die Stärkung von Synergien und Kohärenz zwischen verschiedenen Prozessen nachdenkt, dann sollten lokales Wissen und lokale Strategien Ausgangspunkt der Überlegungen sein, um die Prozesse in pragmatischer Weise vor Ort zusammenführen. Dies bedeute gleichzeitig die Investition in lokale Führungskapazitäten und die Gewährleistung des Raumes für zivilgesellschaftliches Engagement. Transparenz auf allen Seiten sei Voraussetzung, um zu einer besseren Arbeitsteilung und klareren Mandaten zu kommen. Hilfreich könnten dafür auch klare übergeordnete Ziele sein, auf die sich die verschiedenen internationalen und lokalen Akteure berufen können. Die Aufnahme von Zielen zu Frieden und guter Regierungsführung in die Post-2015-Agenda sei auch deshalb so wichtig.

Gleichzeitig zeigte die Diskussion, dass es in Zukunft weniger um neue internationale Formate und Prozesse gehen sollte, als vielmehr darum, bestehende Formate zu optimieren und besser miteinander zu verzahnen. Dies dürfte sowohl für die betroffenen Regierungen fragiler und konfliktbetroffener Staaten als auch für zivilgesellschaftliche Akteure ein wichtiges Anliegen sein, um den Mehrwert dieser internationalen Prozesse voll zu erschließen.

Links & Literatur

New Deal Monitoring Report

Sind fragile Staaten egal? Nicht so schnell!
Ann Philipps | IPG-Journal

Strengthening the New Deal from the Bottom Up: Perspectives on the Somali Compact
Saferworld, World Vision | 2014

Assessing Civil Society Engagement in the New Deal
Kroc Institute | 2014

Implementing the New Deal for Fragile States
Brookings Institution | 2014

Getting coherence and coordination right. Principles for the peacebuilding policy community
ACCORD Policy & Practice Brief 31