21-11-2014

Peacebuilding bei den UN in 2015 – Ein großes Ganzes oder viele, viele bunte Silos?

Ohne dass es in Deutschland bisher große Beachtung gefunden hätte, hat sich das Jahr 2015 Schritt für Schritt zu einem formidablen Showdown für die Zukunft von Friedensförderung im Rahmen der Vereinten Nationen (UN) entwickelt. Auch wenn sowohl die zukünftige Ausrichtung als auch der Umfang der Veränderungen bisher nur schwer abzusehen sind, ist bereits jetzt klar, dass in 2015 in annähernd allen relevanten Gliederungen des UN-Systems wichtige Weichenstellungen für den Bereich Friedensförderung anstehen. Folgende Prozesse sind bereits angelaufen oder für 2015 in Planung:

  • Schon lange auf der Agenda – nichtsdestotrotz aber weitestgehend unter dem Radar vieler Expertinnen und Experten – steht die Überprüfung der UN Peacebuilding Architektur. Im Jahr 2005 ins Leben gerufen hat sie bereits in 2010 einen ersten regulären Review Prozess durchlaufen (siehe auch den Bericht vom FriEnt/FES-Expertengespräch „A New Deal for the Peacebuilding Commission?“ am 3. November).
  • Ebenfalls schon lange auf der Agenda steht die Verabschiedung eines neuen Rahmenwerks in Nachfolge der Millenniums-Entwicklungsziele. In den anvisierten „Sustainable Development Goals“ könnte durchaus einer der Mängel der MDGs behoben werden: die fehlende Berücksichtigung von Frieden und Sicherheit in der Zielsystematik für die Entwicklungszusammenarbeit der nächsten 15 Jahre.
  • Erst in diesem Jahr hingegen verdichteten sich die Informationen, dass in 2015 auch eine große Überprüfung des Systems der UN-Friedensmissionen stattfinden wird. Der Prozess ist mittlerweile angelaufen und ein High Level Panel zusammengestellt, welches in Punkto Prominenz durchaus an den viel zitierten Brahimi Bericht aus dem Jahr 2000 erinnert - woher die verschiedentlich zu hörende flapsige Bezeichnung als „Brahimi 2.0“ rühren dürfte.
  • Angesichts des Gewichts der zuvor genannten Prozesse läuft man zudem Gefahr, den nächsten Bericht des UN-Generalsekretärs zum Thema Krisenprävention unter ferner liefen zu verbuchen, der ebenfalls im kommenden Jahr veröffentlicht werden soll.

Während die Ballung dieser Prozesse durchaus überrascht, wundert es hingegen wenig, dass diese Prozesse bisher weitgehend in den jeweiligen spezifischen institutionellen Silos verharren und eigentlich nur einer davon explizit unter „Peacebuilding“ verbucht wird. Inwiefern werden die genannten Prozesse für Peacebuilding also tatsächlich relevant?

Dem Namen nach im Zentrum des UN-Systems, wenn es um Peacebuilding geht, ist die Peacebuilding Architektur in einem engen Verständnis: Die in 2005 etablierte Trias aus Peacebuilding Commission (PBC) als diplomatisches Forum, Peacebuilding Support Office (PBSO) als administrative Unterstützungsstruktur im UN-Generalsekretariat und Peacebuilding Fund (PBF) als Finanzierungsinstrument für spezifische Peacebuilding-Programme. Diese „kleine Trias“ aus PBC, PBSO und PBF stand in den vergangenen Jahren im Zentrum von Kritik und Enttäuschung, so dass absehbar ist, dass der anstehende Überprüfungsprozess für die Zukunft dieser Strukturen von entscheidender Bedeutung sein wird.

Bemerkenswert ist, dass von verschiedenen Seiten der Anspruch zu hören ist, dass dieser Überprüfungsprozess aber bewusst über diese institutionelle Trias im engen Sinne hinausreichen müsse, wenn es darum gehen soll, das Engagement der UN für Friedensförderung zu erneuern und effektiver zu gestalten. Die UN-Peacebuilding Architektur müsse dafür in einem weiteren Sinn verstanden werden, da auch andere Einheiten im UN-System wichtige Beiträge zum Peacebuilding leisten und zu leisten haben.

So zum Beispiel das System der UN Friedenseinsätze. Auch wenn nämlich die Peacebuilding Trias im engen (obigen) Sinne zumindest semantisch für Peacebuilding primär zuständig sein mag, so ist es doch sowohl mit Blick auf die eingesetzten Ressourcen als auch mit Blick auf die politische Aufmerksamkeit der Bereich der Friedensmissionen, der den gewichtigsten Beitrag zur Friedensförderung durch die Vereinten Nationen leistet. So umfasst der Haushalt für UN-Peacekeeping mit etwa sieben Milliarden Dollar jährlich ein Vielfaches der Mittel die beispielsweise der UN Peacebuilding Fund bereitstellt (weniger als 100 Millionen Dollar jährlich). Zwar können nicht alle Friedensmissionen als Beiträge zum Peacebuilding im engen Sinne verbucht werden, doch gerade die großen, teuren und politisch zentralen multidimensionalen Friedenseinsätze sollen schon qua Mandat des Sicherheitsrates in weiten Teilen auch Peacebuilding betreiben. Nicht ohne Grund hat sich der Anspruch von „Peacekeepers as early Peacebuilders“ ausgeprägt.

Mit Blick auf das Finanzvolumen dürfte zudem die Frage der Einbeziehung von Peacebuilding Elementen in das Zielsystem der Post-2015 Agenda für Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) in einer Liga mit den UN-Friedensmissionen spielen: Geht es doch bei der neuen Zielsystematik vor allem darum, die internationalen Mittel der Entwicklungszusammenarbeit auf gemeinsame Prioritäten hin auszurichten. In den bisherigen Entwürfen hat es Peacebuilding in unterschiedlicher Form auf die Agenda geschafft – ob es dort bleiben wird hängt von den offiziellen Verhandlungen in 2015 ab.

Zwar sind bereits heute nach der ODA Systematik natürlich bereits verschiedenste Formen von Peacebuilding Ansätzen ODA anrechnungsfähig. In die eine wirklich entscheidende globale Prioritätenliste für nachhaltige Entwicklung, die MDGs, hat es Peacebuilding im Jahr 2000 aber eben nicht geschafft. Ob also die SDGs im Gegensatz zu den MDGs dem Bereich Peacebuilding neues Gewicht beimessen, dürfte entscheidend mit Blick auf das politische Gewicht und die verfügbaren Ressourcen von entwicklungspolitischer Friedensarbeit sein.

Peacebuilding, Peacekeeping und Entwicklung sinnvoll verknüpfen

Zusammenfassend kann man also feststellen, dass zentrale Entscheidungen im kommenden Jahr anstehen. Das sie bisher in verschiedenen Silos anlaufen und von mehr oder weniger separaten wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Communities verfolgt und begleitet werden, war zwar zu erwarten, deswegen aber natürlich nicht minder problematisch. Bemerkenswert ist hingegen, dass es tatsächlich, trotz zäher institutioneller Widerstände, zaghafte Versuche gibt, über die jeweiligen Silos hinauszudenken und substantielle Verknüpfungen herzustellen.

Diese Bemühungen gilt es zu unterstützen und zu flankieren – eine Rolle die deutscher Außenpolitik durchaus gut anstehen würde. Denn auch wenn viele Fachfragen des Peacebuilding sich eher an die Experten der Entwicklungszusammenarbeit oder der spezifischen Friedensförderung richten, sind viele der anstehenden Entscheidungen doch mindestens so sehr von diplomatischer Finesse und politischem Gewicht abhängig wie von der fachlichen Expertise. So ist es kein Geheimnis, dass einige Staaten die Peacebuilding Architektur gestärkt sehen wollen, einer Einbeziehung von Peacebuilding in die SDGs aber sehr skeptisch gegenüberstehen.

Unabhängig davon, ob es aber deutscher Außenpolitik gelingt, einen Beitrag zur sinnvollen Verknüpfung der drei Prozesse zu leisten (wofür die deutsche Peacebuilding Community werben sollte), wäre es besonders wichtig, den eigenen Blick zu weiten und das UN-Institutionengefüge zukünftig stärker in seiner Gesamtheit zu sehen und sich nicht enttäuscht von einer Peacebuilding Architektur im engen Sinne der Trias von PBC, PBSO und PBF abzuwenden. Alle drei haben durchaus substantielles Potential, aber nur dann, wenn man sie als Elemente eines größeren Ganzen sieht.

Die große Trias aus enger Peacebuilding Architektur, Peacekeeping Architektur und der Entwicklungsarchitektur steht im kommenden Jahr vor entscheidenden Weichenstellungen. Wohin diese Weichen im Ergebnis führen bleibt der Analyse eines weiteren Impuls-Artikels in einem Jahr vorbehalten. Heute kann man nur dafür werben, im kommenden Jahr institutionelle Logiken einmal auszublenden und politisch das große Ganze in den Blick zu nehmen, um ein stimmiges Ergebnis der anstehenden Prozesse zu erreichen. Die Ergebnisse können und müssen dann so oder so wieder in den vielen, vielen bunten Silos verarbeitet und umgesetzt werden in denen wir tagtäglich arbeiten - in New York ebenso wie in Bonn und Berlin.

Marius Müller-Hennig (marius.mueller-hennig(at)frient.de) ist Referent für Globale Friedens- und Sicherheitspolitik bei der Friedrich-Ebert-Stiftung und vertritt die Stiftung im FriEnt-Team.