Auf der EU-Agenda 2012 (II): Arbeitsteilung, Kooperation und Strategieentwicklung

Marc Baxmann


11.04.2012 - 17:43


War 2011 noch geprägt von der organisatorischen Aufstellung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und der Herausforderung, zeitgleich auf mehrere Krisen und Gewaltkonflikte zu reagieren, wird 2012 zum Praxistest für die Kooperation zwischen alten und neuen EU-Institutionen im Bereich Krisenprävention und Friedensförderung.

Denn mit der Etablierung des EAD vor etwas mehr als einem Jahr* ist die Herausforderung der drei K’s – Koordination, Kohärenz, Komplementarität – keinesfalls geringer geworden. Dies gilt insbesondere auch für entwicklungspolitische Friedensarbeit. Zweifelsfrei kommt dem EAD hier eine Schlüsselrolle zu. Der neue Dienst bündelt die regionalen Zuständigkeiten unter einem Dach und besitzt sowohl eine eigene Einheit für Friedensförderung, Krisenprävention und Mediation als auch für Entwicklungszusammenarbeit.

Dennoch ergeben sich noch eine Reihe von Herausforderungen, um das Potential der neuen Struktur für die Verknüpfung von Friedensförderung und Entwicklungszusammenarbeit und die konzeptionelle Weiterentwicklung entwicklungspolitischer Friedensarbeit voll auszunutzen.


So fehlt es dem EAD an einer klaren Strategie und einer eindeutigen Priorisierung von Krisenprävention. Dabei könne die EU im Bereich der frühzeitigen Prävention und der Verbindung von kurz- und langfristigen Maßnahmen spezifische Mehrwerte gegenüber anderen Akteuren anbieten, so das Ergebnis einer aktuellen Evaluierung. In der Praxis sei davon jedoch leider wenig zu spüren, kritisiert das friedenspolitische NGO-Netzwerk EPLO in einer aktuellen Stellungnahme: „By focusing on reactive crisis response instead of long-term conflict prevention, the EEAS seems to have prioritised the policy area where it has the least comparative advantage over EU Member States.“

Hierbei ist es natürlich auch an den Mitgliedstaaten, ihr Verhältnis zum EAD zu klären und Krisenprävention und Friedensförderung als prioritäres Ziel einzufordern. In den Ratsschlussfolgerungen vom Juni 2011 haben sie dies bereits getan, dann aber nicht konsequent nachgehalten. Um die Arbeitsteilung und Kooperation zwischen EAD und Mitgliedstaaten zu verbessern, empfehlen einige Think Tanks die Formulierung einer  friedens- und sicherheitspolitischen „grand strategy“ für die EU. Dem ist auch eine Studie im Auftrag des Europäischen Parlaments nicht abgeneigt. Drängender scheint es allerdings, auf mittlerer und regionaler Ebene umsetzbare Konzepte und Handlungsoptionen zu entwickeln.

In diesem Zusammenhang ist es umso bedauerlicher, dass in 2011 die Chance versäumt wurde, anlässlich des zehnjährigen Jubiläums des EU-Programms zur Prävention bewaffneter Konflikte (Göteborger Programm), überarbeitete politische Rahmenbedingungen und konkrete Umsetzungsschritte vorzulegen. Auch wurde die Erarbeitung eines mehrfach angekündigten Aktionsplans zu Konflikt und Fragilität zunächst auf Eis gelegt.

Positiv wird hingegen das erfolgreiche Bestreben des EAD bewertet, gemeinsame regionale Strategien zu formulieren, um die Grundlage für abgestimmtes und kohärentes Vorgehen der EU zu bilden. Zu nennen sind etwa die neue EU-Strategie “A new response to a changing Neighbourhood“, die gemeinsame Süd-Sudan-Strategie sowie die regionalen Strategien für die Sahel-Region und das Horn von Afrika. Gerade die letztgenannten Strategien haben den Anspruch, unterschiedliche Politikfelder in einem umfassenden Ansatz auf gemeinsame Ziele zu verpflichten. Bei der Umsetzung der Strategien in Einzelmaßnahmen wird es nun aber darauf ankommen, die Entwicklungs- und Sicherheitsbedürfnisse der Menschen in den entsprechenden Regionen in den Mittelpunkt zu stellen und die EU-Verpflichtung auf entwicklungspolitische Kohärenz zu gewährleisten.

Bisher fehlt es diesen Strategien jedoch an ausdifferenzierteren Handlungsoptionen im Bereich Krisenprävention und Friedensförderung. Dies liegt nicht zuletzt an den mangelnden personellen Kapazitäten für das Mainstreaming von Krisenprävention und Friedensförderung innerhalb des EAD, so argumentiert wiederum EPLO. Die zuständige Einheit im EAD sei personell bislang unterbesetzt und könne die an sie gerichteten Erwartungen nur unzureichend erfüllen. Aber auch in den Delegationen brauche es Sachverstand für Konfliktthemen.

Um das Potential der EU für entwicklungspolitische Friedensarbeit auszuschöpfen, wird es ebenso entscheidend sein, wie die Verantwortlichkeiten und Rollen zwischen EAD und Generaldirektion Entwicklung der Kommission (DG DEVCO) in der Praxis definiert werden. Denn auch in DEVCO wurde eine Einheit für fragile Staaten und Krisenmanagement eingerichtet. Das Zusammenspiel und die Arbeitsteilung zwischen EAD und Kommission ist zumindest auf dem Papier technisch weitestgehend geregelt, zum Beispiel beim Programmierungsprozess Europäischer Entwicklungszusammenarbeit. Weitgehend offen ist jedoch, in wie weit sich die entsprechenden Sektoreinheiten im EAD und in der Kommission abstimmen und wie sie - beispielsweise an der Erarbeitung von Jahresaktionsprogrammen und Länderstrategiepapieren - in der Praxis beteiligt werden. 

Damit ist ebenso fraglich, in weit es gelingt, aktuelle fachliche Weiterentwicklungen - wie die Empfehlungen aus dem Weltentwicklungsbericht 2011, die Ergebnisse des International Dialogue on Peacebuilding and Statebuilding und vor allem die Ergebnisse der genannten EU-Evaluierung - aufzunehmen. Dabei besteht dringender Bedarf, diese Vorgaben und Empfehlungen in konkrete und verbindliche EU Konzepte, Handreichungen und Maßnahmen umzusetzen.

Anlass zur Hoffnung könnte die in der neuen „Agenda für den Wandel" zur neuen Ausrichtung der europäischen Entwicklungspolitik 2014-2020 enthaltende Verpflichtung sein, den Aktionsplan zu Konflikt und Fragilität in diesem Jahr endlich zu verabschieden und umzusetzen.

 

*Eine Zwischenbilanz nach einem Jahr EAD zieht die Hohe Vertreterin Catherine Ashton hier. Anlässlich des einjährigen Geburtstags des EAD wurden zahlreiche weitere Bewertungen und Einschätzungen von Mitgliedstaaten, Think Tanks und zivilgesellschaftlichen Organisationen veröffentlicht. Beispielhaft zu nennen sind:  Carnegie Europe: More Action, Better Service: How to Strengthen the European External Action Service; Oxfam: Fit for Purpose? The EEAS One Year On ; Chatham House: A Diplomatic Entrepreneur Making the Most of the European External Action Service ; DSEU: EU Foreign Policy and the Challenges of Structural Diplomacy: Comprehensiveness, Coordination, Alignment and Learning.


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In diesem Blog begeben sich die FriEnt-Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf die Suche nach der "Friedensmacht Europa", fragen nach der Rolle der Vereinten Nationen bei der Verbindung von Frieden und Entwicklung und blicken auf aktuelle Entwicklungen bei OECD und Weltbank.

Dieser Blog versteht sich somit als konstruktive Auseinandersetzung mit aktuellen Trends und Prozessen rund um die Themen Friedensförderung und Krisenprävention auf internationaler Ebene. Gleichzeitig wollen wir damit die Debatte anregen: Wo ist der strategische Kompass beim internationalen Engagement für Frieden und Entwicklung? Und wie sieht es in der Praxis aus?

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