Eine neue EU-Policy zur Unterstützung von Transitional Justice – wegweisend für eine deutsche Umsetzungsstrategie?

05.04.2016

Sylvia Servaes

Ende letzten Jahres hat der Europäische Rat erstmals ein „policy framework“ zur Unterstützung von Transitional Justice-Prozessen verabschiedet. Dieser neue strategische Rahmen soll die Unterstützung der EU strukturieren und ihr erlauben, bei Transitional Justice-Prozessen in Partnerländern – aber auch im Zusammenspiel mit internationalen Institutionen und Regionalorganisationen – eine aktivere und konsistentere Rolle zu spielen.

Die EU folgt damit einem Trend: War es vor nicht allzu langer Zeit noch etwas ruhiger um Transitional Justice geworden, nimmt die Relevanz in der internationalen Debatte zuletzt wieder spürbar zu. Die Vereinten Nationen haben das Mandat des UN Special Rapporteur on the promotion of truth, justice, reparation and guarantees of non-recurrence um weitere drei Jahre verlängert und zu dem bislang eher vernachlässigten vierten Pfeiler des Mandats – die sogenannten guarantees of non-recurrence – fanden politische Konsultationen im schwedischen Außenministerium statt. In Deutschland erinnert ein Dossier des Bündnisses „Internationale Advocacynetzwerke“ daran, dass der Deutsche Bundestag vor zehn Jahren einen interfraktionellen Antrag zur Bedeutung von Wahrheits- und Versöhnungskommissionen für eine friedliche Zukunft verabschiedete. Schon damals wurde die Bundesregierung aufgefordert, eine umfassende Strategie zur Vergangenheitsarbeit und Transitional Justice zu entwickeln. Und erst unlängst machte ein Leitfaden des „Bureau of Democracy, Human Rights and Labor“ darauf aufmerksam, dass es auf internationaler Ebene auf bemerkenswerte Weise an strategischer Ausrichtung der Förderung von TJ-Maßnahmen sowie an Koordination zwischen und innerhalb von Organisationen fehle.

Die EU macht sich mit ihrer neuen Transitional Justice-Strategie nun zum Ziel, langfristig Verletzungen und Missbrauch von Menschenrechten zu verhindern, Opfern den Zugang zu Recht und Entschädigung zu sichern sowie Verantwortliche für Verletzungen zur Rechenschaft zu ziehen. Auf der Basis dieser Prinzipien wird TJ zu einer Schlüsselpriorität überall dort, wo die EU in Situationen von Menschenrechtsverletzungen und Gewalt tätig wird. Hier soll TJ „as an integral and important part of state and peace building“ betrachtet werden.

Das dem Dokument zugrundeliegende Verständnis von TJ ist ein sehr breites:

Basis ist die Definition des UN-Generalsekretärs von 2004, die strafrechtliche Verfolgung, Wahrheitsprozesse, Entschädigungen sowie Garantien der Nicht-Wiederholung von Gewalt und institutioneller Reform umfasst und dabei die Einbeziehung einer ganzen Bandbreite staatlicher wie nicht-staatlicher Akteure sowie die Arbeit auf verschiedenen Interventionsebenen vorsieht.

Die EU-Strategie stellt einen umfassenden, langfristig ausgerichteten Ansatz in den Mittelpunkt, der Straflosigkeit entgegenwirken, Anerkennung von Opfern und ihr Recht auf Entschädigung fördern, Vertrauen der Bürger in den Staat sowie zueinander (wieder-) aufbauen und Rechtsstaatlichkeit sowie Versöhnung und die Nichtwiederkehr von Gewalt unterstützen soll. Die Opfer von Gewaltverbrechen stehen im Mittelpunkt. Es soll sichergestellt werden, dass sie frühzeitig in Transitional Justice-Prozesse einbezogen und daran beteiligt werden.

Auch wird die Notwendigkeit hervorgehoben, den Besonderheiten jeder Situation Rechnung zu tragen („context specific approach“). Dabei können diese Prozesse nur erfolgreich sein, wenn sie über eine lokale und nationale Basis verfügen und dort ausreichend verankert sind. Gleichzeitig wird der internationale rechtliche Rahmen betont sowie die komplementäre Rolle des Internationalen Strafgerichtshofs zu den jeweiligen nationalen Rechtssystemen – was deren Funktionsfähigkeit umso bedeutender macht.

Wichtig ist der EU in der Unterstützung von TJ-Prozessen nicht nur die Vermittlung technischer Kapazitäten, sondern auch die Förderung des politischen Willens. Ausgangspunkt aller Aktivitäten sind für die EU eine früh einsetzende Analyse, die die Besonderheiten jeder Situation in den Blick nimmt, Gender-Aspekte berücksichtigt, die Position von Kindern und Jugendlichen (als Opfer wie als Täter) genauer betrachtet und vor allem auf die Ursachen der Gewaltkonflikte ausgerichtet ist.

Um der Komplexität der einzelnen Situationen gerecht zu werden, sieht es die EU als unbedingt notwendig an, die Verbindung zwischen TJ- und Entwicklungszusammenarbeit herzustellen: Die Unterstützung von TJ-Prozessen muss bereits in die Planung und Umsetzung von Entwicklungsprogrammen integriert werden bzw. sollten die laufenden Prozesse berücksichtigt werden.

In einem „Joint Staff Working Document“ werden alle diese Prinzipien ausgeführt und bilden die Handlungsbasis für die EU in diesem Bereich. Die Umsetzung der Policy liegt in der gemeinsamen Verantwortung der EU-Einrichtungen sowie der Mitgliedstaaten und soll regelmäßig evaluiert und Gegenstand von Fortschrittsberichten sein, allen voran der jährliche Bericht zu Menschenrechten und Demokratie.

Damit hat auch Deutschland eine TJ-Policy, die es umzusetzen gilt.

Das EU-Dokument bildet mit seinem umfassenden Ansatz, der Betonung kontextabhängiger Einsätze und der Verbindung zu Entwicklungsarbeit, einschließlich der Unterstützung von Institutionenentwicklung, dafür eine gute Grundlage.

Folgende Elemente erscheinen besonders relevant für die Strategieentwicklung in Deutschland:

  • „Maintaining the process“: Um Dynamiken zu unterstützen und nicht zu verlieren, müssen die unterschiedlichen Akteure, Mechanismen und Ansätze zusammen gedacht werden. Der Übergang beziehungsweise die Koordination zwischen ihnen muss gewährleistet sein.Eine Strategieentwicklung muss entsprechend überprüfbare Indikatoren für einen solch langfristigen Ansatz enthalten.
  • Symptome und Ursachen: Wenn die Ursachen gewaltsam ausgetragener Konflikte angegangen werden sollen, müssen Mechanismen und Prozesse so gestaltet sein, dass die häufig zugrundeliegenden sozialen und wirtschaftlichen Ungerechtigkeiten in den Blick gelangen. Eine Strategieentwicklung muss dies explizit berücksichtigen und gleichzeitig ausdrücklich die Verbindung zu wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung herstellen.
  • Opfer und Täter: Transitional Justice-Mechanismen müssen sowohl Täter als auch Opfer in den Blick nehmen, um zentrale Fragen von Verantwortung und Reparationen angehen zu können. Je umfassender und lang anhaltender der Gewaltkonflikt ist, desto diversifizierter sind die Opfergruppen und desto stärker verschwimmen Opfer- und Täterlinien. Opfer werden zu Tätern und umgekehrt. Eine Strategie muss eine sorgfältige Analyse der Opfergruppen sowie der Opfer-Täter-Verhältnisse vorsehen.
  • Institutionenentwicklung – gesellschaftliches Vertrauen schaffen: Aktuell konzentrieren sich internationale Bemühungen auf die Einrichtung und Entwicklung politischer Institutionen als Mittel einer gewaltfreien gesellschaftlichen Entwicklung und friedlichen Konfliktbeilegung. Selten wird hier nach den Folgen von durch Institutionen und ihre Träger begangenem Unrecht gefragt. Auch die Bedeutung des Vertrauens der Bürger in diese Institutionen bzw. umgekehrt die Rolle dieser Institutionenbei der Vertrauensbildung der Bürger untereinander wird häufig nicht bedacht. Eine TJ-Strategie muss diese Fragen explizit berücksichtigen, um die Herausbildung von Institutionen als Mittel gewaltfreier gesellschaftlicher Entwicklung und friedlicher Konfliktbeilegung zu unterstützen.