28-05-2019

Nach der Wahl – die deutsche EU-Ratspräsidentschaft in Sicht: Baustellen der EU-Friedenspolitik

Impuls 05/2019 von Elsa Benhöfer, Referentin bei FriEnt

Nach den EU-Wahlen ist vor der deutschen EU-Ratspräsidentschaft. Ab dem 1. Juli 2020 wird Deutschland gemeinsam mit Portugal und Slowenien 18 Monate lang die Aufgaben des Rats der Europäischen Union mitbegleiten und ihn insgesamt sechs Monate – vom 1. Juli – 31. Dezember 2020 – leiten. Die Agenden für diese Zeiträume werden derzeit u.a. von deutschen Ministerien erarbeitet. Um friedenspolitische Impulse vor und während der deutschen EU-Ratspräsidentschaft setzten zu können, lohnt es sich, den Status quo der europäischen Friedenspolitik zu beleuchten. Denn: Die EU-Friedens- und Entwicklungspolitik befindet sich zurzeit im Wandel. Neben und inklusive der Verhandlungen um das neue EU-Budget werden insbesondere zwei Instrumentenvorschläge mit Folgen für die EU-Friedenspolitik kontrovers diskutiert: Das neue Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Kooperation, NDICI, sowie die europäische Friedensfaszilität – European Peace Facility.

Setting the Scene: Geopolitisch heikle und innenpolitisch polarisierte Zeiten

Die geopolitische Lage hat sich innerhalb der letzten fünf Jahre, und damit seit den vorletzten Europawahlen, verändert. Statistisch gesehen, steigen sowohl die Anzahl an Konflikten als auch die Ausgaben und der Absatzmarkt für Kriegswaffen an. Zu allem Überfluss scheint die politische Macht der EU in internationalen Fragen begrenzt. Ihre strukturellen Schwächen halten sie davon ab, ein „Global Player“ zu sein. Nicht zuletzt deswegen beeinflussen Regierungen wie die in den USA, der Türkei, Russland etc., die Möglichkeiten der EU, ein Champion für den Frieden zu sein. Doch auch die Nachwehen der Finanzkrise 2008 spürt die EU noch deutlich: Soziale Ungerechtigkeit und Ungleichheit sowohl zwischen den EU-Staaten als auch innerhalb der EU-Mitgliedstaaten, irreguläre Migration und Überforderung bei der Integration, Populismus und antieuropäische Bewegungen u.v.m. Diese Faktoren beeinflussen u.a. die Prioritätensetzung der EU-Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, denn:

In Zeiten von „Unsicherheit“ neigen Gesellschaften und Staaten dazu, das, was ist, zu beschützen, anstatt sich für progressiven Wandel und Innovation einzusetzen. Doch kurz vor den EU-Parlamentswahlen sind insgesamt mehr als 150.000 Demonstrant*innen in Deutschland unter dem Motto „Ein Europa für alle – Deine Stimme gegen Nationalismus“ auf die Straße gegangen. Die Zivilgesellschaft und viele staatliche Vertreter*innen schlafen nicht. Sie fordern von Deutschland und der EU einen gelebten Multilateralismus, auch in Fragen der Friedensförderung. 

Die Bürger*innen der Europäischen Union (EU) hatten die Wahl. Seit Sonntagabend steht fest, welche EU-Parlamentarier*innen gemeinsam mit dem Rat zukünftig als Gesetzgeber*innen der EU tätig sein und Haushaltsbefugnisse wahrnehmen werden. Von der Zusammenarbeit der noch zu bildenden Koalitionen und der personellen Zusammensetzung des Entwicklungsausschusses des Europäischen Parlaments (EP) hängt ab, wie friedensfördernd die Entwicklungspolitik der EU ausgestaltet werden wird. Je nachdem, welche neuen oder alten Kommissionsposten vergeben und wie sie besetzt werden, ändert sich auch die Friedens- und Entwicklungspolitik der EU und der Einfluss Deutschlands auf die Verwendung des Budgets und Umsetzung jener Instrumente.

Die Europawahl hat in Großbritannien (GB) die Wahrscheinlichkeit eines harten Brexit zementiert. Die EU verliert durch den Brexit einen ihrer größten Beitragszahler, sowohl für die externen Instrumente als auch für den Gesamthaushalt (10-15%). Der Wegfall dieses Geldes beeinflusst die Verhandlungen um das EU-Budget schon jetzt und Pläne laufen heiß, wie GB weiterhin, insbesondere auf sicherheitspolitischer Ebene, mit der EU verbunden bleiben kann. Die weiter unten beschriebene European Peace Facility wäre so ein Instrument, dass es GB ermöglichen würde, sich außerhalb des EU-Budgets an externen Sicherheitsmaßnahmen der EU, wie z.B. Friedensmissionen, zu beteiligen.

Zu diesem Zeitpunkt ist es schwierig zu beurteilen, inwiefern die Zusammensetzung des neuen Parlaments die EU-Entwicklungs-und Friedenspolitik beeinflussen werden. Es ist anzunehmen, dass der Zuwachs nationalistischer-konservativer Parteien den Fokus des EP stärker auf innenpolitische und nationale Interessen lenken wird als auf externe Instrumente. Genau aus diesem Grund ist es notwendig, sich mit dem Status quo der Reformprozesse zu befassen, um mit einer friedensfördernden Perspektive den neuen Herausforderungen spätestens zur deutschen EU Ratspräsidentschaft begegnen zu können.

Prioritäten der gemeinsamen EU-Friedens- und Entwicklungspolitik - Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Kooperation

Die Prioritäten der gemeinsamen EU-Friedens- und Entwicklungspolitik werden die (neu besetzten) EU-Institutionen in der kommenden Jahreshälfte verhandeln. Im EU-Budget wird festgelegt, welche Antworten auf die EU-Kernthemen im Bereich externer Aufgaben, wie die SDGs, der Klimawandel, Frieden und Sicherheit, Gender, Migration und vieles mehr, in den nächsten sieben Jahren gegeben werden. Afrika (insbesondere Subsahara-Afrika) ist die Fokusregion des neuen Mehrjährigen Finanzrahmens. Dies zeigen die verstärkten Bemühungen im Bereich Frieden und Sicherheit ebenso, wie die Förderung wirtschaftlicher Investitionen auf dem afrikanischen Kontinent. Diese und weitere politischen Prioritäten werden im so genannten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) festgesetzt. Ende 2020 läuft der Finanzrahmen von 2014-2020 aus. Der neue MFR gilt ab Januar 2021 bis Dezember 2027.

In dem nun zu verhandelnden Haushalt wird auch über die Beschaffenheit diverser Instrumente diskutiert. Neu geschaffen werden soll u.a. das „Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Kooperation“ (NDICI). Es soll u.a. die folgenden, ehemals eigenständig budgetierten Instrumente, umfassen: Das Instrument für Stabilität und Frieden (IcSP), das Instrument für Demokratie und Menschenrechte (EIDHR), (Budget für Nachbarschaftsbeziehungen (ENI)), der European Development Fund (EDF) und das Development Cooperation Instrument (DCI). Die EU baut damit fragmentierte Budgets ab und erhofft sich dadurch weniger bürokratischen Aufwand und mehr Flexibilität bei der Mittelvergabe.

Bemerkenswert am NDICI ist der Fokus auf Migrationskontrolle und Ertüchtigung. Mindestens zehn Prozent des 93,1 Milliarden Euro starken Instruments sollen für Migrationskontrolle und- folgen ausgegeben werden. Dieser Anteil kann sich in Krisenzeiten nach Bedarf erhöhen.

Maßgeblich sollen zur Ertüchtigung die Capacity Building in support of Security and Development (CBSD) Maßnahmen beitragen, also Programme für den Kapazitätsaufbau zur Förderung von Sicherheit und Entwicklung. Dazu zählen u.a. der Wiederaufbau von ziviler Infrastruktur, Minenräumung, Unterstützung beim Grenzschutz, aber auch Trainings-, Kommunikations-, Transport- und Equipment-Unterstützung für militärische Akteure. Dabei geht es explizit nicht um Kriegsgerät.

Friedensförderndes Blitzlicht auf NDICI:

  • Insbesondere die Eingliederung des European Development Fund in den regulären EU-Haushalt wird von unterschiedlichsten Expert*innen begrüßt. Der Entwicklungsfond finanziert die Zusammenarbeit der EU mit vielen Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks (den sogenannten AKP-Staaten). Durch die Eingliederung kann das Europäische Parlament sein Recht auf Haushaltskontrolle ausüben. Darüber hinaus soll so ein kohärenterer Ansatz gegenüber den AKP-Staaten garantiert werden.

  • Netzwerke wie European NGO-Confederation for Relief and Development (CONCORD) und das Human Rights and Democracy Network (HRDN) befürchten, dass NDICI durch den Fokus auf Ertüchtigung und Migration den Nachbarschaftsgedanken verliert und eher den strategischen Interessen der Mitgliedstaaten dient, Partnerschaft an Bedingungen geknüpft wird und die Förderung von Projekten in den Bereichen Frieden, Entwicklung und Prävention in den Hintergrund rückt.

  • An den CBSD-Maßnahmen gab und gibt es große Kritik, weil nicht ersichtlich ist, ob diesen Maßnahmen Risikoanalysen, Do No Harm Strategien o.ä. vorangehen und somit nicht garantiert werden kann, dass sie einen positiven Einfluss auf Konfliktdynamiken haben.

  • Im derzeitigen NDICI-Entwurf ist nicht erkennbar, wie viel Prozent des 93, 1 Milliarden starken Instruments am Ende konkret auf Maßnahmen der Friedensförderung fallen werden. Nach Einschätzung vieler Expert*innen sind die dort eingestellten Mittel für zivile Konfliktbearbeitung und Friedensförderung deutlich zu niedrig.

Die EU-Kommission und das Parlament haben bereits über NDICI positiv abgestimmt. Der Rat befasst sich bei seiner Sitzung Mitte Juni erneut mit NDICI. (Es könnte z.B. sein, dass das Budget für Nachbarschaftsbeziehungen (ENI) doch nicht unter dem NDICI-Dach bleiben wird.) Ein konkretes Datum, ab wann es zu den Verhandlungen zwischen Parlament und Kommission kommt, gibt es noch nicht. Es ist also für das neu gewählte EU-Personal noch nicht zu spät, sich für eine Restrukturierung sowie Erhöhung der friedensfördernden Mittel einzusetzen und für mehr Transparenz bei der Mittelvergabe und dem Einhalten der ODA-Kriterien, die OECD-Bestimmungen für offizielle Entwicklungszusammenarbeit, zu werben. 

Ein Instrument zwischen Sicherheit, Stabilität und Frieden

Neben NDICI gibt es noch eine Reihe weiterer Fonds und Instrumente, die die externe Politik der EU mitbestimmen. Besonders heiß diskutiert wird zurzeit die European Peace Facility (EPF). Sie ist, anders als NDICI, außerhalb des EU-Budgets angelegt. Beiträge können somit auch von Ländern außerhalb der EU, wie z.B. GB, gezahlt werden. Zudem unterliegt die EPF damit nicht Art. 41 (2) EUV, der die Finanzierung von Militäraktivitäten aus dem EU-Haushalt verbietet. Die European Peace Facility soll EU-Instrumente, die Friedensmissionen und den Aufbau sicherheitspolitischer Kapazitäten in Partnerländern finanzieren, in einem Instrument integrieren, um Kapazitäten zu bündeln und die Förderung auszuweiten.

Auch wenn dieses Instrument keine klassischen entwicklungs-und friedensfördernden Maßnahmen enthält, lohnt ein Blick hinein. Die EU wird zukünftig sicherheitspolitische Förderungen in Drittländern erhöhen. Aus friedenspolitischer Perspektive kann darauf hingewirkt werden, dass jene Maßnahmen konfliktsensibel umgesetzt werden und in Kohärenz mit zivilen Maßnahmen stehen.

Die European Peace Facility umfasst folgende Punkte:

  • Der Athena Mechanismus soll in der European Peace Facility aufgehen, der zurzeit die EU-Trainingsmissionen (EUTM) in Mali, Somalia und der Zentralafrikanischen Republik sowie die Anti-Piraterie Operation EUNAVFOR Atalanta finanziert. Der Mechanismus soll über die EPF deutlich an Flexibilität und finanziellem Volumen gewinnen.

  • Spannend ist der Plan, die African Peace Facility in der EPF aufgehen zu lassen. Über die African Peace Facility finanziert die EU afrikanische Friedensmissionen wie AMIS (Sudan) oder AMISOM (Somalia) und fördert die institutionelle Entwicklung und den Kapazitätsaufbau der Afrikanischen Friedens-und Sicherheitsarchitektur, genannt APSA.  Zurzeit wird die African Peace Facility über den ebenfalls außerbudgetären Europäischen Entwicklungsfonds finanziert. Ein wichtiges Anliegen vieler Mitgliedstaaten war es, die African Peace Facility aus dem Europäischen Entwicklungsfonds heraus zu lösen, um sicherzustellen, dass entwicklungspolitische Gelder nicht für militärische bzw. verteidigungspolitische Zwecke genutzt werden. Nicht zuletzt deswegen, weil der Europäische Entwicklungsfond ab 2021 in den NDICI integriert und damit in den EU-Haushalt einbezogen werden soll.

  • In der European Peace Facility sollen nicht nur afrikanische Friedensmissionen, sondern auch Missionen in anderen Ländern und Regionen finanziert werden können, hierfür soll ebenfalls deutlich mehr Geld zur Verfügung gestellt werden.

  • Eine weitere Förderung über die EPF wird als „broader actions of military or defence-related nature“ (noch weitere operative militärische/verteidigungs-Aktionen unter der Gemeinsamen Außen und Sicherheitspolitik), inklusive weiterer CBSD-Maßnahmen beschrieben.

Als eine Errungenschaft der European Peace Facility für die einen und als ein friedenspolitisches Desaster für die anderen gilt die durch den EPF geschaffene Möglichkeit, den Friedensmissionen Waffen bereit zu stellen. Bis jetzt ist es nicht möglich, etwa über die African Peace Facility oder CBSD-Maßnahmen Kriegsgerät zu finanzieren. Dieser Umstand hat die EU-Trainingsmissionen oft vor große Herausforderungen gestellt. Reine train and equip Maßnahmen unterstützen Polizei und Militärkräfte zwar darin, besser trainiert (Holzgewehr) und ausgerüstet (Tische und Stühle) zu sein, die Waffen bekommen die Friedensmissionen allerdings oft von anderen internationalen Akteuren, wie Russland oder einzelnen europäischen Mitgliedstaaten.

Friedensförderndes Blitzlicht auf die European Peace Facility

  • Ob es, wie im EPF-Entwurf vorgeschlagen, sinnvoll ist, militärische Kapazitätsbildung in ohnehin schon vulnerablen Kontexten zu finanzieren und zu fördern, bleibt fraglich. Wenn dies geschieht, sollte sichergestellt sein, dass die geförderten Sicherheits-und Militärakteure Menschenrechte einhalten und sich friedensfördernd verhalten. Es sollte garantiert werden, dass Waffen oder Equipment nicht missbraucht werden oder in falsche Hände geraten. Schutzmaßnahmen wie Risikoanalysen, Monitoring Maßnahmen etc. können einen Missbrauch verhindern und sollten eingerichtet werden. Die Ergebnisse der bis zu diesem Zeitpunkt durchgeführten AU-Missionen, die oftmals zu einem großen Anteil von EU-Geldern finanziert werden, weisen kaum explizit friedensfördernder Erfolge auf. Das liegt laut einer ECDPM-Studie einerseits an den diversen Herausforderungen der afrikanischen Friedens-und Sicherheitsarchitektur und andererseits an der EU bzw. den europäischen Staaten (und vielen weiteren internationalen Akteuren), die die tieferliegenden Ursachen der Konflikte, deren Interventionen sie finanzieren, nicht mit bearbeiten.

  • Das durch bilaterale Abkommen und Unterstützung einzelner Länder die Afrikanische Friedens- und Sicherheitsarchitektur unterhöhlt werden könnte, sorgt einige Expert*innen. Es ist zu hoffen, dass die weiteren Verhandlungen um die European Peace Facility entsprechende Vorkehrungen treffen werden, um einer Unterhöhlung vorzubeugen.

  • Wenn die EU ihre Rolle als Friedensakteur vorantreiben möchte, wäre es angeraten, die Verhandlungen zur Eurpean Peace Facility zu verlangsamen und die oben genannten Schutzmaßnahmen zu integrieren oder/ und grundsätzlich den Fokus auf militärische Interventionen zu hinterfragen, die ein hohes Fehlerrisiko in sich tragen. Um eine kohärente EU-Politik zu garantieren, sollte sichergestellt werden, dass aus dem EU-Haushalt nicht einerseits friedensfördernde Maßnahmen, wie Rechtsstaatsförderung finanziert wird und gleichzeitig die Militärhilfe in fragilen Kontexten nicht an strenge Monitoring Maßnahmen geknüpft ist.

  • Wie oben bereits angesprochen, ist die grundsätzliche Idee, alles, was für militärische bzw. sicherheitspolitische Zwecke genutzt wird, über die European Peace Facility und alles Zivile über das NDICI finanzieren zu lassen. Im NDICI ist jedoch über zivile Missionen noch nichts Explizites zu finden, wie bspw. die zivilen Komponenten der Friedensmissionen, wie Überwachung (policing capacities) oder Menschenrechtsbeobachter*innen, Jurist*innen, Verwaltungsfachleute etc.

  • Das militärische und zivile auch auf EU-Verwaltungsebene (für NDICI ist etwa die EU-Kommission und für die European Peace Facility der Rat zuständig) so stark voneinander zu trennen, entspricht nicht der Selbstverpflichtung der EU, einen integrierten Ansatz zu verfolgen. Dieser würde bedeuten, auch zivile Ansätze zu stärken und konfliktsensible Antworten zu finden. Damit zivile und militärische Ansätze umfassend betrachtet, eingebettet und umgesetzt werden können, müssten die Verhandlungen um die European Peace Facility in die Verhandlungen um den Mehrjährigen Finanzrahmen (2021-2027) intergiert werden.

  • Um darauf zu drängen, die zivile Dimension der GASP auszubauen, hat sich das Europäische Parlament am 13. März 2019 in einer Entschließung für einen Aufbau von EU-Kapazitäten für Konfliktverhütung und Mediation ausgesprochen. Auch der Ministerrat befürwortete eine Stärkung ziviler Missionen. Sollten diese Absichtserklärungen in die Umsetzung gelangen, bräuchte es dafür im gerade verhandelten Haushalt die finanziellen Mittel. Die Verhandlungen sind noch nicht vorbei, also bleibt die Hoffnung.

Wie weiter: Alles schlecht oder was? Nein!

EU-Instrumente haben in den letzten Jahren wichtige entwicklungs- und friedensfördernde Arbeit weltweit finanziert. Um das weiterhin sicherzustellen und diese Wirkung zu erhöhen, geht es jetzt darum, Opportunitäten zu nutzen und eine friedensfördernde EU-Politik mit zu gestalten. Mit dem oben beschriebenen Status quo der europäischen Friedenspolitik im Hinterkopf und der deutschen EU-Ratspräsidentschaft am Horizont, ergeben sich u.a. folgenden Anknüpfungspunkte:

  • Der Rat hat in seinem Jahresbericht 2019 über die Umsetzung der SDGs die abnehmenden Ausgaben für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit (ODA) der EU bemängelt und will sich für eine Besserung einsetzen. SDG 16 bietet wichtige Orientierung für die Gestaltung einer kohärenten Außen- Sicherheits- und Entwicklungspolitik, die auf die langfristige Transformation hin zu friedlichen, gerechten und inklusiven Gesellschaften ausgerichtet ist. Daran sollten sich alle Reformbemühungen orientieren.

  • Regionalspezifisch informieren und engagieren: Afrika ist die Fokusregion der EU. Nicht zuletzt die derzeitigen Verhandlungen um eine Neuauflage des Partnerschaftsabkommens von Cotonou und der Streit zwischen den AKP-Staaten und der AU machen allerdings deutlich, dass es keine panafrikanischen Positionen gibt. Die Post-Cotonou Verhandlungen und die sich wandelnde EU-Förderung für APSA könnten richtungsweisend für die zukünftigen Afrika-EU-Beziehungen sein. Hier könnte die EU einen positiven Beitrag leisten, wenn sie ihre eigene Rolle in einer (pan-)afrikanischen Partnerschaft konfliktsensibel reflektiert und lebt.

  • Diskussionen mit afrikanischen Partnern zeigen, dass Afrika von externen Geldern unabhängiger werden möchte und gleichzeitig sich viele Menschen lokalere Interventionen wünschen würden, die insbesondere den Governance-Aufbau stärken anstatt einen Zuwachs an militärischen Interventionen. Auch wären Interventionen zur Prävention von Gewalt wünschenswert, hierfür bräuchte es auf EU-Ebene eine stärkere Förderung von Konfliktanalysen und Präventionsmaßnahmen.

  • Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft ab Juli 2020 wird in eine spannende Zeit fallen. Staatliche, zivilgesellschaftliche wie forschungsorientierte Organisationen sollten diese Gelegenheit nutzen und für eine kohärente friedensfördernde EU- (Afrika-) Politik werben. Sollten die Verhandlungen um den MFF, NDICI und EPF noch in die deutsche Ratspräsidentschaft hineinfallen, wird es darauf ankommen, hier friedenspolitische Akzente zu setzen. Um die Zeit vor der Ratspräsidentschaft zu nutzen, könnte damit jetzt begonnen werden.

  • Engagement auf deutscher Ebene: Nationale Politiken sind weiterhin der größte Einflussfaktor für Wandel oder Rückschritt in der EU. Dazu beizutragen, dass die deutsche Politik eine positive Wirkung auf die politische Agenda der EU hat, ist möglich. Dann ist Brüssel doch nicht mehr so weit weg, wie es manchmal scheint.

 

Links und Literatur:

Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Kooperation vom Europäischen Parlament angenommen
Elsa Benhöfer | FriEnt | April 2019

Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit

EU-Politik: Nachbarschaft, Entwicklung, Globales
Martina Fischer | Brot für die Welt | März 2019

A Direction to Follow: Outgoing Parliament agrees on Development Spending
Pressemitteilung | CONCORD | März 2019

The uncharted path towards a European Peace Facility
Matthias Deneckere | ECDPM | März 2019

Decision establishing a European Peace Facility
European Parliament | März 2019

Investing in Europe's Global Role: The must-have guide for the negotiations

of the Multiannual Financial Framework 2021-2027
Andrew Sherriff (ed.) | ECDPM | April 2019

Aufbau von EU-Kapazitäten für Konfliktverhütung und Mediation
Europäisches Parlament | März 2019

Council Conclusions on strengthening civilian CSDP

Europa-Wahl: EU als "Friedensprojekt" entwickeln
Martina Fischer | Brot für die Welt | Mai 2019

EU-ACP Cotonou successor faces one year delay
Euroactiv | Mai 2019

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