Kommission und EEAS wollen Mainstreaming stärken

20.08.2015

Marc Baxmann

Die Integration der Querschnittsbereiche Krisenprävention und Friedensförderung in alle Instrumente und Ebenen der EU-Außenbeziehungen bleibt eine stetige Herausforderung. Das größte Problem scheint – wie so häufig – darin zu liegen, die Lücke zwischen Absichtserklärungen und praktischer Umsetzung zu schließen, um dem Anspruch des selbst gewählten „integrierten Ansatzes“ gerecht zu werden.

Eine der Hauptempfehlungen einer Evaluierung des EU-Engagements für Krisenprävention und Friedensförderung aus dem Jahr 2011 lautete daher auch, auf Arbeitsebene Handreichungen und Hilfestellung zu erarbeiten, um Begriffe eindeutig zu klären, Verunsicherungen zu nehmen und Handlungsoptionen aufzuzeigen. Ein gemeinsames Verständnis von Konzepten und Begriffen sei wesentlich, auch um die personellen Kapazitäten in den EU-Delegationen qualitativ zu stärken. Ein kurzes und benutzerfreundliches „Vademekum“ solle erstellt werden, um Hilfestellung für die Durchführung von Konfliktanalysen sowie für konfliktsensibles PM&E und die Querschnittsverankerung zu geben.

Mit zwei neuen Leitfäden kommen Europäischer Auswärtiger Dienst (EEAS) und Europäische Kommission dieser Empfehlung nun nach. In erster Linie als interne Hilfestellung konzipiert, lohnt dennoch ein intensiver Blick, da darin das aktuelle Denken in den EU-Institutionen über wirksame Krisenprävention und Friedensförderung abgebildet ist und sich damit gleichzeitig Rückschlüsse auf den Inhalt der wohl unmittelbar bevorstehenden Mitteilung zum „Comprehensive Approach“ ziehen lassen.

Der erste Leitfaden “Addressing conflict prevention, peace-building and security issues under external cooperation instruments” verdeutlicht zunächst die Relevanz aller (thematischen und geographischen) Instrumente der EU-Außenbeziehungen für Krisenprävention, Friedensförderung und Sicherheit und zeigt Wege auf, wie die Querschnittsverankerung gestärkt werden kann, ohne Zielkonflikte entstehen zu lassen.

Im Stile von FAQs werden die gängigen Vorbehalte gegenüber einer vertieften Querschnittsverankerung zurückgewiesen. So hätten die spezifischen EU-Instrumente (Stabilitätsinstrument, CSDP) zwar ihren Mehrwert, sie ersetzen aber nicht die Querschnittsverankerung, um strukturelle Konfliktursachen in umfassender Weise anzugehen. Betont wird dabei die Notwendigkeit, Kontext- und Konfliktanalysen als Ausgangspunkt zu nehmen und in der Erstellung von Länderstrategien zu berücksichtigen (der zweite Leitfaden vertieft dieses Thema).

Um die Nachhaltigkeit von kurzfristigen Maßnahmen im Bereich des Krisenmanagements zu erhöhen, sollen sie stärker mit den geographischen Gemeinschaftsinstrumenten verknüpft werden. Dies ist tatsächlich erstrebenswert: Gerade das EU-Stabilitätsinstrument konnte zwar häufig komplementär zu GSVP-Missionen eingesetzt werden – jedoch klappte der Brückenschlag zu langfristigeren Maßnahmen unter den geographischen Instrumenten bislang nur bedingt. Hier soll der Leitfaden zu einer stärkeren Sensibilisierung auf allen Seiten beitragen. Entwicklungszusammenarbeit wird aber nicht nur als „Exit-Strategie“ für kurzfristige Maßnahmen definiert, sondern soll von Anfang an in die Planung und Umsetzung einbezogen werden: “A CSDP mission can do things that cannot be done under external cooperation instruments, but the opposite is also true.”

Der Leitfaden listet anschließend einige spezifische Instrumente in Post-Konfliktsituationen auf (unter anderem Mediation, Dialog, Transitional Justice, Wahlbeobachtung, SSR und DDR, Bekämpfung des Kleinwaffenhandels, Minenräumung) und verweist auf entsprechende bestehende EU-Strategien und Referenzdokumente. Gleichzeitig werden die Grenzen der vorhandenen Instrumente in Bezug auf die Durchführung sicherheitsrelevanter Maßnahmen hervorgehoben.

Wie die Durchführung von Konfliktanalysen die Arbeit von EEAS und Kommission in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten unterstützen kann, ist Thema des zweiten Leitfadens (Guidance note on the use of Conflict Analysis in support of EU external action). Ziel ist es, eine konfliktsensible Kultur in der Programmierung und Umsetzung aller EU-Außeninstrumente zu fördern.

Welche Instrumente für die Durchführung einer Konfliktanalyse gibt es? Was sind die Hauptelemente einer Konfliktanalyse, wann sollte sie durchgeführt werden, wer kann sie beauftragen, wer nutzen? Auf diese Fragen liefert der Leitfaden Antworten und schließt mit Handlungsempfehlungen für EU-Akteure.

Ungenügend wird in beiden Leitfäden herausgearbeitet, in wie weit der New Deal for Engagement in Fragile States Einfluss auf die operative Ebene hat. Zwar werden die Peacebuilding and Statebuilding Goals als Richtschnur angegeben, jedoch fehlt beispielsweise ein klarer Hinweis auf den Stellenwert der im Rahmen des New Deal zu erstellenden „Fragility Assessments“ im Vergleich zu den eigenen Analyseinstrumenten. Obwohl die EU als starker Unterstützer des New Deal gilt – und beispielsweise die Pilotpartnerschaft für Somalia übernommen hat – wird im Leitfaden zur Konfliktanalyse darauf verwiesen, dass die Erstellung der „Fragility Assessments" zwar unterstützt wird, diese jedoch eigene Analyseinstrumente nicht ersetzen. Unklar bleibt, bis zu welchem Grad sich die Unterstützung an den im New Deal Prozess identifizierten Prioritäten ausrichten soll bzw. in wie weit eigene Überlegungen Berücksichtigung finden. Es ist letztlich nicht ersichtlich, wie mit widersprüchlichen Aussagen zwischen lokal identifizierten Prioritäten und eigener Konfliktanalyse umgegangen werden soll.

Scharfe Kritik an einer so gearteten Konfliktanalyse seitens der Geber kam auf den diesjährigen European Development Days von der g7+-Vorsitzenden Emilia Pires. Die EU müsse einsehen, dass die wahren Experten für die Ursachen der Konflikte bei den Menschen vor Ort zu finden seien und Konfliktanalysen daher getreu dem g7+-Motto "nothing about us, without us" durchgeführt werden müssten.

Leider finden sich auch kaum Hinweise darauf, wie die Konfliktanalysen breiter aufgestellt und lokale Perspektiven stärker berücksichtigt werden könnten. Wenn kritische Punkte in einer gemeinsamen Analyse mit Partnerländern aufgrund politischer Sensibilitäten nicht ausreichend betrachtet werden können, dann könnten multi-stakeholder Ansätze diese Räume für kritischen Dialog öffnen. In der vorgeschlagenen „light touch conflict analysis“ wird hingegen mehr Wert auf die ownership der verschiedenen EU-Akteure vor Ort gelegt, als auf die Einbeziehung der Perspektiven lokaler Akteure.

Von zivilgesellschaftlicher Seite wird darüber hinaus zunehmend beklagt, dass sie – wenn sie denn mal in die Erstellung einer Konfliktanalyse einbezogen werden – bislang die Ergebnisse in den seltensten Fällen zu sehen bekommen. Auch sollte die EU stärker die inklusive Beteiligung lokaler zivilgesellschaftlicher Organisationen an der Erstellung von Fragility Assessements im New Deal einfordern und deren Instrumentalisierung seitens internationaler Akteure sensibel gegenübertreten.

Nur am Rande findet die Kooperation mit EU-Mitgliedstaaten Erwähnung. Dabei setzen inzwischen Viele auf das Potential von Joint Programming auf Länderebene, um auf Grundlage gemeinsamer Analysen komplementäre Maßnahmen planen und durchführen zu können. Hier hätten die Leitfäden ambitionierter sein können. Denn gerade beim Joint Programming ist weiterhin mehr politisches buy-in seitens der Mitgliedstaaten erforderlich und die Verpflichtung, die gemeinsamen Analysen auch als Grundlage für die bilaterale Kooperation zu nutzen.