31-08-2018

BMZ | Führender Entwicklungsökonom Paul Collier stellt Auswege aus der "Fragilitäts-Falle" vor

Sir Paul Collier, Professor an der Universität Oxford und einer der weltweit bekanntesten Entwicklungsökonomen, hat am 6. Juli im Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) in Berlin als einer der Hauptautoren die Studie „Escaping the fragility trap“ vorgestellt. In dem von BMZ und dem Bundesministerium für Finanzen (BMF) gemeinsam organisierten Diskussionsforum trat Collier mit dem Anspruch an, grundlegende Gewissheiten der EZ in Frage zu stellen. Er stellte sich den kritischen Kommentaren zweier Wissenschaftler von DIE und GIGA sowie Fragen aus dem Publikum.

Dr. Stefan Oswald begrüßte in seiner Funktion als kommissarischer Leiter der Abteilung 2 im BMZ die rund 60 Teilnehmenden aus Botschaften, Ministerien, Wissenschaft, Zivilgesellschaft sowie Durchführungsorganisationen und unterstrich die ressortgemeinsame Verantwortung Deutschlands für Krisenprävention und Friedensförderung. Dr. Ludger Schuknecht, Abteilungsleiter I im BMF, stellte Collier als den spiritus rector für die im Rahmen der deutschen G20-Präsidentschaft angestoßene Initiative Compact with Africa vor und verwies auf die ebenfalls bedeutende Rolle Colliers für die Entstehung des Jordan Compacts. Beide Abteilungsleiter moderierten anschließend gemeinsam die Veranstaltung.

In seinem mit anschaulichen Beispielen gespickten Vortrag erläuterte Collier, dass fragile Staaten häufig im Zustand der Fragilität „gefangen" seien, indem sich ihre Fragilitätsmerkmale (fragmentierte Gesellschaften mit Defiziten bei Sicherheit, Legitimität, Kapazität und wenig existierende Privatwirtschaft sowie fehlender Resilienz gegenüber ökonomischen Schocks und wirtschaftlicher Entwicklung) gegenseitig verstärkten.

Dieses „Fragilitäts-Syndrom“ müsse durchbrochen werden. Dabei sei es überzogen, von einem (westlich-parlamentarischen) Idealmodell ausgehend gleichzeitig allen strukturellen Ursachen von Fragilität entgegentreten zu wollen. Collier sprach sich deshalb für einen auf kurze Frist ausgerichteten, graduellen Ansatz aus. Er formulierte folgende Kernforderungen an die internationalen Geber, die zwar vielfach bereits bekannt seien, jedoch nicht umgesetzt würden:

  • Um ein Land nach einem gewaltsamen Konflikt zu stabilisieren müssten zunächst Arrangements der Machtteilung („power sharing agreements“) vermittelt werden. Dagegen seien Wahlen zumeist kontraproduktiv, da sie einen Anreiz böten, im Kampf um Stimmen die Gräben wieder zu vertiefen. Es sei zudem sinnlos, kurz nach Konfliktende eine Verfassung verabschieden zu wollen, da sie zumeist Ordnungsvorstellungen einer bestimmten Machtkonstellation widerspiegele und selten von längerer Gültigkeitsdauer sei.
  • Die Gebergemeinschaft solle davon absehen, in fragilen Staaten vollkommen überladene Entwicklungsagenden umsetzen zu wollen („become Denmark in 30 years“). Wichtig seien realistische, mittelfristige Ziele, verbunden mit kurzfristig sichtbaren Erfolgen, um der Bevölkerung zu zeigen, dass sich Frieden lohne. Dabei müsse ein „Wir-Gefühl“ entwickelt werden. Insgesamt seien immer nur kleine Schritte der Veränderung möglich ("step-by-step-approach").
  • Weiterhin sollten Geber nicht ihre eigenen Politiken umsetzen, sondern diejenigen des fragilen Partnerlandes. Konditionalisierung solle beschränkt werden auf die Forderungen nach realistischen Regierungsprogrammen („realism“ vs „populism“), transparenter Mittelverwendung für diese Programme („honesty“) sowie Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen am wirtschaftlichen Fortschritt („inclusion“).
  • Auf längere Sicht könne nur wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere die des Privatsektors, aus der Fragilität führen. Wichtig seien Ausbildung, Jobs sowie Unternehmen kleiner und mittlerer Größe, um von den Skalen- und Spezialisierungseffekten zu profitieren („small is not beautiful“). Von höchster Bedeutung seien zudem Ausbildungsprogramme und die Ansiedlung von ausländischen Firmen.
  • Sicherheit müsse relativ zügig durch einheimische Kräfte gewährleistet werden. Die Präsenz internationaler Streitkräfte würden nach 5 – 10 Jahren selbst zum Problem.
  • Die Geber sollten „Schlüsselmomente“ nutzen, um Veränderungen zu unterstützen, wie derzeit in Simbabwe, Eritrea und Süd-Sudan.

Dr. Alexander De Juan, GIGA Institut, hinterfragte in seinem Kommentar insbesondere eine weitgehend uneingeschränkte Forderung nach mehr „power-sharing“, da dieses unter anderem die Gefahr berge, Gruppenidentitäten, die mit zu Konflikten geführt hätten, zu verfestigen. „Power-sharing“ sei jedenfalls nicht per se richtig, sondern es komme auf dessen Design und die jeweiligen lokalen Rahmenbedingungen an. De Juan wies zudem darauf hin, dass die Gebergemeinschaft „Schlüsselmomente“ durchaus nutze und es hierbei zum Teil zu einem schlagartig starken Anstieg an bereitgestellter internationaler Unterstützung komme, die einerseits die Regierungen der Partnerländer bei der Umsetzung überfordern würde und andererseits meist nur für wenige Jahre währe.

Dr. Jörn Grävingholt, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, gab zu bedenken, dass die Studie die Notwendigkeit gesellschaftlicher Transformation unterschätze. Institutionen in fragilen Staaten müssten leistungsfähig, aber gleichzeitig auch legitim sein. In vielen Punkten bringe die vorgestellte Studie zudem keine neuen Erkenntnisse, sondern wiederhole, was im Weltentwicklungsbericht der Weltbank von 2011, dem New Deal on Engagement in Fragile States oder im Sustainable Development Goal 16 bereits abgebildet sei. Bestimmte Dimensionen würden zudem ausgeblendet, etwa, dass Fragilität für viele Akteure, insbesondere für die nationalen, ein gewinnbringendes Geschäftsmodell sei.

In der anschließenden Diskussion wurde die Notwendigkeit unterstrichen, spezifisch die Rolle von Frauen in Friedensprozessen zu fördern. Zudem wurde gefordert, sich auch jenseits der „Schlüsselmomente“ zu engagieren: Die Unterstützung von fragilen Staaten müsse mit steigender Legitimität der Regierung zunehmen. Collier appellierte seinerseits stark dafür, die mit Fragilität verbundenen Probleme ehrlich zu benennen („don’t pretend“), geduldig zu sein, die beschränkten Möglichkeiten der Einflussnahme des Westens zu akzeptieren sowie davon abzusehen, eigene Werte und Programme fragilen Staaten überstülpen zu wollen. Die Regierung müsse ein passendes Narrativ zu ihrer Politik entwickeln, dabei die Erwartungen der Bevölkerung erfüllen und gleichzeitig nicht zu viel versprechen ("Over-deliver and under-promise").

Insgesamt stieß die Veranstaltung auf eine positive Resonanz sowohl bei den Vortragenden als auch beim Publikum, was sich u.a. an der lebhaften Diskussion auf dem Podium und tiefgreifenden Fragen aus dem Publikum äußerte.

Die Veranstaltung setzt die erfolgreiche Kooperation zwischen dem BMZ und BMF zu Fragilitätsthemen fort, nachdem im Mai bereits die Rolle des IWF in fragilen Staaten gemeinsam vorgestellt und diskutiert worden war.

Weitere Informationen:

Dr. Oliver Meinecke, BMZ Referat 223 - Frieden und Sicherheit; Katastrophenrisikomanagement
oliver.meinecke@bmz.bund.de  

Dr. Viola Lucas, BMF Referat I C 2 - Volkswirtschaftliche Länderanalysen; Bilaterale Beziehungen
viola.lucas@bmf.bund.de

Links und Literatur:

Escaping the fragility trap
LSE-Oxford Commission on State Fragility, Growth and Development’s report | April 2018

Die Rolle des IWF in fragilen Staaten
Kooperationsveranstaltung von BMZ und BMF | Mai 2018

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