20-12-2011

Neue Impulse für eine strategische EU-Friedenspolitik?

Ein Blick zurück nach vorn – unter diesem Motto des FriEnt-Jubiläumsjahres fand auch ein letztes Fachgespräch in diesem Jahr statt, das sich den Fortschritten und Baustellen des Engagements der EU für Frieden und Entwicklung widmete. 2011 markiert dabei einen guten Zeitpunkt, um eine Bilanz der letzten zehn Jahre zu ziehen und Lehren daraus abzuleiten. 2001 hat die Europäische Kommission ihre wegweisende Mitteilung zur Krisenprävention herausgebracht und der Europäische Rat hat sich im Göteborger Programm auf Krisenprävention verpflichtet. Mit beiden Dokumenten formulierte die EU ihren Anspruch, einen integrierten Ansatz für Krisenprävention und Friedensförderung verfolgen zu wollen, also das Thema in alle relevanten Politikfelder zu integrieren. Gleichzeitig wollte die EU kurz- und langfristige Maßnahmen der Krisenprävention ausbauen und die strukturellen Konfliktursachen gezielt angehen.

Zehn Jahre später überprüft eine entsprechende Evaluierung die Fortschritte bei der Umsetzung dieses integrierten EU-Ansatzes. Die Ergebnisse und Empfehlungen wurden auf einem FriEnt-Fachgespräch am 6. Dezember in Berlin vorgestellt und diskutiert. Die Veranstaltung fand in Kooperation mit dem Europäischen Dachverband friedenspolitischer Nichtregierungsorganisationen (EPLO) in der Heinrich-Böll-Stiftung statt.

Dr. Edwin Clerckx, Leiter des Evaluierungsteams, stellte in seiner Präsentation als übergeordnete Empfehlung der Studie vor, dass die Europäische Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) aufgrund ihres Mehrwertes ihre Rolle als zentraler internationaler Akteur für Krisenprävention ausbauen sollten. Gleichzeitig müsse sich die EU an vielen Stellen aber verbessern. So sei es für die Umsetzung des integrierten Ansatzes unerlässlich, die in der Evaluierung identifizierte Lücke zwischen politischen Richtlinien und deren Umsetzung zu schließen. Auf Arbeitsebene brauche es dafür Handreichungen und Hilfestellung, um Begriffe eindeutig zu klären, Verunsicherungen zu nehmen und Handlungsoptionen aufzuzeigen. Das Mainstreaming, die Beachtung des do-no-harm Ansatzes und die Erstellung von umfassenden Konfliktanalysen soll damit gestärkt werden. Dafür sei aber auch eine qualitative Stärkung der personellen Kapazitäten in den EU-Institutionen (insbesondere auch vor Ort) notwendig.

Die Kooperation innerhalb der EU - zwischen den EU-Institutionen wie auch mit Mitgliedstaaten - müsse über den Status eines reinen Informationsaustausches hinaus weiterentwickelt werden. Es brauche einen verbindlichen Kooperationsmechanismus, der eine komplementäre Arbeitsteilung, die Entwicklung von gemeinsamen Strategien und die Identifikation von Synergien verschiedener Akteure und Instrumente ermöglicht. Die Evaluierung kommt zu dem wenig erfreulichen Ergebnis, dass es der Kommission trotz aller Selbstverpflichtung nicht gelungen ist, die strukturellen und systemischen Konfliktursachen direkt anzugehen. Stattdessen wurden vielfach nur deren Symptome bekämpft oder die Unterstützung galt in Konfliktregionen allgemeinen entwicklungspolitischen Zielsetzungen. Potential sieht die Evaluierung auch in der besseren Verknüpfung von unterschiedlichen geographischen Ebenen der Intervention sowie in der gezielten Kombination von Gemeinschaftsinstrumenten mit politischen Maßnahmen.

Josephine Liebl von EPLO begrüßte die Evaluierung als wichtigen Beitrag für die zukünftige Debatte zur strategischen Ausrichtung der EU und betonte, dass der Zeitpunkt für die Diskussion der Ergebnisse nicht besser hätte gewählt werden können, um die konzeptionelle Weiterentwicklung der EU-Strategie für Krisenprävention und Friedensförderung anzureichern. Auch sieht sie in der Evaluierung eine Bestätigung der Arbeit von EPLO: Viele Empfehlungen der Evaluierung seien schon lange auch Forderungen zivilgesellschaftlicher Organisationen an die EU. Allerdings hätte sich EPLO bereits bei der Aufstellung des EAD eine umfassendere institutionelle Integration verschiedener Politikbereiche gewünscht. Nun sei die Entwicklungszusammenarbeit weitgehend außerhalb des EAD geblieben. So werde es schwierig, die Forderung nach einer Stärkung des integrierten EU-Ansatzes umzusetzen. Stattdessen befürchtet Liebl neue Kompetenzstreitigkeiten zwischen EAD und der Kommission.

Die Ergebnisse der Evaluierung müssten jetzt in die Ausarbeitung der nächsten Länderstrategiepapiere (2014-2020) einfließen, forderte Liebl. Insbesondere sollte dabei ein systematischer Ansatz zur Konfliktanalyse und zur Umsetzung des do-no-harm Ansatzes verfolgt werden. Und auch bei der derzeitigen Aufstellung des mehrjährigen Finanzrahmens ab 2014 müssten Krisenprävention und Friedensförderung in die geographischen Instrumente integriert werden. Deutschland könne dies in den Verhandlungen zum mehrjährigen Finanzrahmen beeinflussen. Dies müsste durch die Erarbeitung von Umsetzungsrichtlinien unterstützt werden. In diesem Zusammenhang sei es umso bedauerlicher, dass die Überprüfung des Göteborger Programms abgebrochen wurde. Dies hätte dazu beitragen können, die Lücke zwischen Konzepten und Umsetzung zu schließen.

Im zweiten Teil des Fachgesprächs ging der Blick nach vorn. Dabei wurde zunächst der Mehrwert des EU-Engagements für Krisenprävention und Friedensförderung gegenüber anderen multilateralen Akteuren kritisch überprüft. Aufgrund ihrer globalen Präsenz, ihren finanziellen, politischen und instrumentellen Möglichkeiten sei dieser Mehrwert klar vorhanden, dennoch nutze die Kommission diese Potentiale noch zu wenig. Dabei könnte die EU vor allem auch ihre Glaubwürdigkeit als erfolgreiches Friedensprojekt stärker in die Waagschale werfen.

Andrew Sherriff von ECDPM, einer der Mitautoren der Evaluierung, merkte an, dass Maßnahmen häufig erst nachträglich mit dem Etikett der Krisenprävention versehen würden. Daher folge die Strategieentwicklung oft dem gerade realistisch machbaren – nicht umgekehrt. Um zu einer tragfähigen Strategieentwicklung zu kommen brauche es vor allem politischen Willen. In diesem Zusammenhang begrüßte Sherriff das wiederaufkommende Interesse an der Erarbeitung eines EU-Aktionsplans zu Konflikten, fragilen Staaten und Entwicklung, aber auch hier brauche es hochrangige politische Unterstützung und einen langen Atem. Früher habe die rotierende EU-Präsidentschaft bestimmte Initiativen voranbringen können – nach den Reformen des Lissabon-Vertrags sei dies nun Aufgabe des EAD. Insgesamt wurden von den Teilnehmenden deutliche Erwartungen an den EAD formuliert. Möglichst bald solle der Dienst benennen, wie er die Empfehlungen der Evaluierung aufgreifen und umsetzen möchte.

Positiv stellte Sherriff dabei das Potential von gemeinsamer Programmierung und gemeinsamen regionalen Strategien hervor, mit denen der EAD einen Rahmen für die EU-Aktivitäten in bestimmten Regionen setzen könne. Aber auch hier – so stimmte Chiara Biscaldi von der International Crisis Group überein – brauche es die Übernahme von Führung durch die EU, gerade auch vor Ort. So habe der EU-Sonderbeauftragte für den Sudan eine entscheidende Rolle dabei gespielt, eine gemeinsame Strategieentwicklung von EU-Institutionen und Mitgliedstaaten voran zu bringen.

Links und Literatur:

Thematic Evaluation of European Commission Support to Conflict Prevention and Peacebuilding

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