02-05-2017

Prävention – das Ringen um Prioritäten und Handlungsfähigkeit

Impuls 04/2017 von Angelika Spelten, Vertreterin des INEF und der Plattform ZKB bei FriEnt

Seit Jahren wiederholen sich die Appelle für ein stärkeres Engagement der Staatengemeinschaft und der nationalen Regierungen in Gewaltprävention und Konfliktbearbeitung. Kritik wird insbesondere an den Versäumnissen der präventiven Konfliktbearbeitung, an mangelnder Frühwarnung und an fehlenden oder falschen Gegenstrategien geäußert. Was ist von einer Verbesserung und Schärfung der Frühwarninstrumente zu erwarten und welche Ansätze lassen auf eine strategische Weiterentwicklung hoffen?

Die Ohnmacht gegenüber den humanitären Desastern in Syrien, im Südsudan, dem Kongo und in weiteren Regionen erhöht den Druck, die Handlungsfähigkeit zur Gewaltprävention und Konfliktbearbeitung zu verbessern. Seit Jahren wiederholen sich die Appelle für ein stärkeres Engagement der Staatengemeinschaft und der nationalen Regierungen. Kritik wird insbesondere an den Versäumnissen der präventiven Konfliktbearbeitung, an mangelnder Frühwarnung und an fehlenden oder falschen Gegenstrategien geäußert.

Implizit unterstellt diese Kritik, dass es für das gesamte Spektrum unterschiedlicher Konfliktursachen und Krisendynamiken – von demokratisch motivierten Aufständen gegen autokratische Herrscher über Grenzstreitigkeiten und Territorialkonflikte bis zu geopolitischen Machtkonkurrenzen – Wege gibt, den Ausbruch von Gewalt zu verhindern oder die Dauer von Konflikten zu begrenzen. Doch worauf stützt sich diese Hoffnung, dass das Scheitern der vergangenen Jahre in Zukunft vermieden werden kann? Was ist von einer Verbesserung und Schärfung der Frühwarninstrumente zu erwarten und welche Ansätze lassen auf eine strategische Weiterentwicklung hoffen?

Das Dilemma der Frühwarnung: Der Handlungsdruck wächst schneller als die Kapazitäten

Das Lamento vom Versagen der Frühwarnung steht in gewissem Widerspruch zu der Erfahrung, dass Frühwarnung und präventive Gegenstrategien zwar stattfinden aber die Ergebnisse in vielen Fällen hinter den Erwartungen zurückbleiben. Dies liegt im Wesentlichen daran, dass Annahmen über Prozesse der Gewalteskalation die aktuellen globalen Entwicklungen noch nicht angemessen berücksichtigen. So haben sich durch die moderne Kommunikationstechnologie die Geschwindigkeit politischer Prozesse und ihre räumliche Ausbreitung deutlich beschleunigt. Damit ist die Krisenvorwarnzeit, die Phase zwischen der frühestmöglichen Erfassung von Krisenfaktoren und ihrer Eskalation, in vielen Kontexten deutlich kürzer geworden. Stimmungsmache gegen ethnische oder religiöse Minderheiten, politische Gegner oder gezielte Falschinterpretationen von Gesetzesinitiativen können mit wenig Aufwand und in kurzer Zeit das gesellschaftliche Klima gefährlich aufheizen und politischen Dynamiken eine andere Richtung geben. Gewaltbereite Gruppen nutzen in gleicher Weise wie friedliche DemonstrantInnen die neuen Kommunikationsmedien zur Selbstorganisation. Im Vergleich zu den 1990er Jahren verlaufen solche Prozesse heute nicht nur schneller, sie bleiben externen BeobachterInnen und FrühwarnexpertInnen auch oft verborgen. Es wird daher selbst bei optimaler Weiterentwicklung der Frühwarnung auch zukünftig überraschende Eskalationsprozesse geben, auf die die Staatengemeinschaft Antworten braucht.

Neue Ansätze langfristiger Prävention

Viele mittel- bis langfristig anwachsende Krisen werden von internationalen Organisationen und nationalen Regierungen jedoch gut erfasst. Hier wird insbesondere mit entwicklungspolitischen Instrumenten an der Verminderung von Konfliktursachen angesetzt.

Neben wissenschaftlichen Studien über das weltweite Krisengeschehen, die von internationalen Think Tanks und NRO publiziert werden, veröffentlicht die OECD jährlich einen Überblick über die weltweiten Faktoren staatlicher Fragilität und der Länder, die von diesen Faktoren besonders betroffen sind. Als fragil gelten Staaten, deren Bevölkerung aufgrund besonderer Herausforderungen oder Schwächen in den politischen-, sozialen-, ökonomischen- und ökologischen Systemen hohen Risiken ausgesetzt sind, ohne dass der jeweilige Staat über entsprechende Kapazitäten für die Abwehr der Risiken oder das Risikomanagement verfügt. Der aktuelle Report von 2016 stellt die wechselseitigen Auswirkungen zwischen Fragilität und individueller Gewalterfahrung heraus. Der Bericht betont, dass Phänomene von Fragilität, individueller Gewalterfahrung und Massengewalt grundsätzlich unabhängig voneinander bestehen können und sich nicht wechselseitig bedingen müssen - sie jedoch auf die gleichen Ursachen zurückzuführen sind. Es ist daher nicht erstaunlich, dass diejenigen Staaten, die in den vergangenen Jahren in besonderem Ausmaß von Kriegen und Gewalt betroffen waren, bis auf wenige Ausnahmen alle in der Kategorie der 15 als „extrem fragil“ kategorisierten Staaten rangieren. Je weniger ein Land durch Fragilitätsrisiken belastet ist, desto geringer ist demnach auch das Risiko eskalierender Massengewalt. Umgekehrt kann die Verminderung von Fragilität folglich auch ein sinnvoller Ansatz langfristiger Krisen- und Gewaltprävention sein.

In Bezug auf Gesellschaften mit bereits vorhandenen machtpolitischen Spannungen oder Nachkriegsländer in der Stabilisierungsphase, sollten die Erwartungen realistisch bleiben. Um die zentralen Fragilitätsursachen anzugehen, empfiehlt die OECD ihren Mitgliedern, in den von Fragilität betroffenen Partnerländern umfangreiche Reformprozesse zu unterstützen. Es kann Jahrzehnte dauern bis sich daraus positive Veränderungen und dauerhafte Erfolge in der Deeskalation von Konflikten abzeichnen. Erfahrungen der Vergangenheit zeigen, dass sich die Transformation von kriegsbelasteten Strukturen hin zu stabilen und funktionalen politischen Institutionen über Generationen hinziehen und sowohl Phasen positiver Dynamik als auch Situationen hoher Gewaltbereitschaft umfassen kann.

Einen weiteren hoffnungsvollen Ansatz bietet die Agenda 2030 für Nachhaltige Entwicklung, die im September 2015 von der UN-Generalversammlung beschlossen wurde. Mit ihren 17 komplexen nachhaltigen Entwicklungszielen (SDGs), spricht sie nahezu alle gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Bereiche an, aus denen die Ursachen für Kriege und Gewalteskalationen entstehen. In der Präambel und mit SDG 16 verpflichteten sich die Staaten darauf, friedliche, gerechte und inklusive Gesellschaften zu fördern.

Sollte es gelingen, die anspruchsvollen Ziele bis zum Jahr 2030 umzusetzen, wird die Welt auch einen großen Schritt in Richtung Krisenprävention gegangen sein. Dafür müssen auf nationaler Ebene in den Süd- wie Nord-Ländern und in den entsprechenden multilateralen Institutionen Umsetzungsstrategien für jedes Ziel erarbeitet werden.

Bis 2030 bleibt jedoch die Herausforderung bestehen, Antworten für Situationen zu finden, deren Krisenpotenzial bereits jetzt so groß ist, dass sich die Eskalationsdynamik schneller entwickelt, als die Präventionsimpulse der SDGs Wirkung zeigen können.

Langfristige Friedensförderung und kurzfristige Stabilisierung

In Fachkreisen besteht seit langem eine Auseinandersetzung darüber, ob ein frühzeitigeres Engagement zum Abbau struktureller Konfliktfaktoren nicht der bessere Ansatz sei, als der kurzfristige Einsatz diplomatischer, polizeilicher und militärischer Mittel. Dieses dichotome Verständnis entspricht nicht mehr den realen Wirkungsmöglichkeiten.

Zahlreiche Beispiele zeigen, dass oftmals genau jene Maßnahmen, die langfristig Frieden und Stabilität sicher sollen, kurzfristig bestehende Konflikte um Macht und Einflusssphären weiter anheizen und damit selbst zum Auslöser erneuter Gewalteskalation werden. Die Ungleichzeitigkeit zwischen dem Erkennen von Handlungsbedarf und dem Zeitraum, der erforderlich ist, um durch angemessene Gegenstrategien Veränderungen zu entfalten, wird in der Regel unterschätzt.

Die zentrale Herausforderung jeder Präventionsstrategie besteht darin, sowohl Ansätze zum Abbau langfristiger Konfliktursachen auszubauen, als auch neue Handlungsoptionen zu finden, um kurzfristig effektive Impulse der Deeskalation und Stabilisierung in hocheskalierten Gewaltkonflikten setzten zu können.

Der neue UN-Generalsekretär António Guterres erklärte in seiner Antrittsrede die Prävention von Gewaltkonflikten und die Umsetzung der SDGs zu Kernaufgaben seiner Amtszeit. Er warb dafür, die Friedensarchitektur aus Prävention, Konfliktbearbeitung, Peacekeeping, Wiederaufbau und langfristigen Entwicklungsprogrammen zu modernisieren und durch neue internationale Kooperationsformate ihre Effektivität zu steigern. Dabei verortet er die Hauptverantwortung für internationale Krisenprävention beim UN-Sicherheitsrat (UNSR), der diese Aufgabe, so Guterres, bislang nicht angemessen umsetzten konnte. Damit der UNSR dieser Verantwortung künftig besser gerecht werden kann, ruft António Guterres zu engerer internationaler Kooperation und einer vertrauensvolleren Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedern auf. In Anbetracht der Zerstrittenheit und Ohnmacht, mit der der UNSR bislang in der Syrien- und der Ukrainekrise agierte, fällt es schwer, aus Guterres‘ Apellen wirklich Hoffnung zu schöpfen.

Es bleibt dennoch richtig, dass effektivere Prävention, gerade in Zeiten wachsender Konkurrenz zwischen den regionalen Großmächten, mehr internationale Kooperation und Abstimmung erfordert. Möglicherweise könnten Kooperationsbemühungen, die in informellerem, kleinerem Rahmen als dem der UN stattfinden, eine gewisse Vorreiterrolle übernehmen. Unter diesem Aspekt ist der Prozess der international coffee group, bei dem sich seit 2013 regelmäßig VertreterInnen von sieben europäischen und transatlantischen Staaten zusammenfinden, um sich über ihre Ansätze und Erfahrungen in der Prävention austauschen, ein interessanter Test. Ausgangspunkt für diese Treffen war eine Initiative von Präsident Obama aus dem Jahr 2011. Er erklärte damals die Verhinderung von Genozid (Genocide Prevention) und die Verhinderung von Verbrechen gegen die Menschlichkeit (Atrocity Prevention) zu einem Kern des nationalen Sicherheitsinteresses der Vereinigten Staaten. Es wurden Arbeitsstellen eingerichtet und damit beauftragt, Mechanismen für Frühwarnung und Reaktionsinstrumente aufzubauen.

Noch gibt es keine einheitliche Definition der Ziele und Prioritäten von „Atrocity Prevention“ und damit auch keine Abgrenzung gegenüber bisherigen Ansätzen der Konflikt- und Gewaltprävention. Das Spektrum reicht von einem breiten Verständnis, wie der Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen bis hin zu einer engen Definition, die an den vier Anklagepunkte orientiert ist, die vor dem Internationalen Strafgerichtshof vorgebracht werden können: Genozid, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Ethnische Vertreibungen (ethnic cleansing).

Prävention nach letzterer Definition wäre nur ein kurzfristiger Ansatz. Es ginge nicht mehr darum, Konfliktursachen frühzeitig abzubauen, die über mehrere Etappen (und längere Zeit) Gewaltkonflikte auslösen könnten. Sondern um Reaktionskapazitäten in Situationen, in denen als mögliche nächste Stufe schon einer der vier Anklagegründe eintreten könnte. Hier hat Prävention keine positive Zielformulierung, es geht nur darum, das „Äußerste“ (Atrocities) zu vermeiden. Auch bei diesem Konzept sind noch viele Fragen offen, aber der Ansatz könnte genutzt werden, um im Kreis internationaler Gleichgesinnter Prioritäten zu definieren und Handlungsstrategien für kurzfristige Eskalationsrisiken zu entwickeln. Prioritätensetzung in diesem Zusammenhang meint nicht in erster Linie festzulegen, in welchen Bereichen zivile und staatliche Kompetenzen und Instrumente weiterqualifiziert werden sollen. Da die internationalen Kapazitäten zur Krisenbewältigung aufgrund der aktuellen Gewaltsituationen bereits jetzt die Belastungsgrenze erreicht haben, ist es vielmehr erforderlich, sich mit internationalen Partnern darauf zu einigen, auf welche Herausforderungen und in welchen Regionen man mit welchen Zielen gemeinsam einwirken will und kann.

Weitere Informationen:

Angelika Spelten, FriEnt/INEF
angelika.spelten(at)frient.de

Links und Literatur:

Antrittsrede von UN Generalsekretär Anónio Guterres
Generalversammlung | Dezember 2016

States of Fragility Report 2016
OECD | November 2016

The Sustainable Development Goals Report 2016
United Nations Statistics Division | 2016