23-03-2016

Eine Frage der Wahrnehmung und des Vertrauens: Die Messung friedlicher und inklusiver Gesellschaften

Die Entwicklung eines angemessenen Monitoring-Systems für die Umsetzung der Sustainable Development Goals (SDGs) ist ein Schlüssel für den Erfolg der 2030 Agenda. Als dessen Ausgangspunkt hat die UN-Statistikkommission im März 2016 nun den Bericht der Inter-Agency and Expert Group on the SDG Indicators (IAEG) angenommen. Marc Baxmann geht in diesem Impuls-Artikel der Frage nach, wie die Förderung friedlicher und inklusiver Gesellschaften im Rahmen eines Monitoring-Systems nachvollziehbar – und messbar – gemacht werden kann, welche Lücken und Herausforderungen bestehen und wie es auf nationaler Ebene weitergehen kann.

Zugegeben: Spätestens als ich bei der Recherche zu diesem Artikel über „tier 3 indicators“ stolperte und mir der Kopf aufgrund der feinen Unterschiede zwischen Prozess-, Output-, Outcome-, Impact-, „Multi-purpose“ und anderen Indikatoren rauchte, begann ich langsam, meine spontane Entscheidung zu bereuen, auf die Schnelle etwas zum Indikatorenprozess der SDGs zu schreiben. Dabei ging es mir im Kern eigentlich gar nicht um derart technische Fragen, sondern darum, ob sich ein System entwickeln lässt, das dem Anspruch und den Zielen der SDGs für friedliche und inklusive Gesellschaften gerecht wird und mit dem der Nutzen der Umsetzung der SDGs für die Menschen in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten wirksam gemessen werden kann. Gerade angesichts der recht vagen Zielsetzungen und gleichzeitig politisch heiklen Themen in SDG 16 zu friedlichen und inklusiven Gesellschaften ist das eine spannende – und fundamental politische – Frage.

Einen ähnlich undankbaren Job hatte die IAEG: Nicht nur musste in kürzester Zeit ein komplexes System von Indikatoren für die 169 Unterziele der SDGs entworfen werden. Auch musste die IAEG der politischen Einflussnahme diverser Interessen widerstehen, die das Ambitionsniveau der SDGs gerne etwas aufgeweicht gesehen hätten. Nicht zuletzt gab es viele Stimmen, die forderten, die Anzahl an globalen Indikatoren auf maximal 120 zu beschränken, um nationale Statistikämter nicht zu überfordern.

Vor diesem Hintergrund hat die IAEG Erstaunliches geleistet und nur vier Monate nach der Verabschiedung der 2030 Agenda einen Vorschlag von 231 globalen Indikatoren an die UN-Statistikkommission übermittelt. Diese hat am 11. März die Vorschläge als „guten Ausgangspunkt“ angenommen und an den ECOSOC und die Generalversammlung überwiesen.

Für den weiteren Prozess zeichnet sich eine grundsätzliche Offenheit für neue Wege und innovative Ansätze der Datenerhebung ab – was gerade für die Unterziele aus SDG 16 begrüßenswert ist. Friedensorganisationen wie das Institute for Economics and Peace oder Saferworld haben zwar immer wieder unter Beweis gestellt, dass bereits aussagekräftige Daten zur Messung von friedlichen und inklusiven Gesellschaften erhoben werden, jedoch fehlt bislang oft ein einheitlicher Standard, an denen sich die nationale Umsetzung orientieren kann und der für die Vergleichbarkeit der Daten notwendig ist.

Aus friedenspolitischer Perspektive fällt die Bewertung der nun gewählten globalen Indikatoren für SDG 16 gemischt aus. Einerseits dürften sie robust und umfassend genug sein, um die Erreichung der Kernanliegen aus SDG 16 zu messen. So soll die Erreichung von SDG 16.1 zur Reduzierung von Gewalt anhand von Daten zum physischen, sexuellen und psychologischen Gewaltniveau, zur Wahrnehmung von Sicherheit, Mordraten und in bewaffneten Konflikten Getöteten gemessen werden. Die IAEG interpretiert den Gewaltbegriff in SDG 16.1 also durchaus umfassend und zeigt sich mit der politisch sensiblen Aufnahme von Konflikttoten auch unabhängig von nationalstaatlichen Einflüssen.

Der globale Rahmen ist andererseits jedoch keineswegs perfekt. Zum Beispiel werden nicht alle Themen aus SDG 16 abgedeckt (insbesondere fehlen Indikatoren zu organisierter Kriminalität und gestohlenen Vermögenswerten aus SDG 16.4). Auch liegt den Indikatoren im Bereich „Zugang zur Justiz“ (SDG 16.3) ein eher enges Justizverständnis zu Grunde, dass sich auf Kriminalität beschränkt und Aspekte wie die Kapazitäten zur friedlichen (gesellschaftlichen) Konfliktbearbeitung oder das Vertrauen der Menschen in das Justizsystem nicht in den Blick nimmt.

Wirksam wird die 2030 Agenda ohnehin nur, wenn die SDGs in nationale Strategien überführt und kontextangepasste Prioritäten sowie komplementäre nationale Indikatoren definiert werden, die sich an dem globalen Ambitionsniveau orientieren. Und auch wegen der Unvollkommenheit der globalen Indikatoren bedarf es weiterer kollektiver Anstrengungen auf nationaler Ebene, um den Herausforderungen für ein effektives Monitoring von SDG 16 zu begegnen:

1. Messung von Wahrnehmungen, Verhalten und Beziehungen

Gerade in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten ist es notwendig, die Wahrnehmungen, Bedarfe und Erfahrungen der Menschen einzubeziehen und zu verstehen, um ein umfassendes Bild der Erreichung der komplexen und politisch sensiblen Unterziele aus SDG 16 zu erhalten. Nur dadurch kann sichergestellt werden, dass die Umsetzung von SDG 16 (und der gesamten Agenda) die Fortschritte für alle Menschen vor Ort in den Blick nimmt.

Insofern ist es begrüßenswert, dass die Überprüfung von SDG 16 anhand einer Kombination aus amtlichen und umfragebasierten Daten geschehen soll. Aus der Friedensperspektive bleibt dabei eine zentrale Herausforderung, positive Entwicklungen in den Beziehungen zwischen einzelnen Bevölkerungsgruppen sowie Vertrauen in staatliche Institutionen zu erfassen. Einen Hinweis auf –bzw. Indikator für – soziale Kohäsion und Inklusion könnte schon die Ausgestaltung von Dialogprozessen zur Festlegung nationaler Prioritäten geben: Wie wird die Bevölkerung daran beteiligt, und wie wird mit kritischen Stimmen – zum Beispiel aus der Zivilgesellschaft – umgegangen? Auch daran sollten zivilgesellschaftliche Organisationen und staatliche Partner die SDG-Umsetzung (in allen Ländern) messen.

2. Disaggregierung

„Niemanden zurücklassen“ ist die ambitionierte Vision der 2030 Agenda. Aus friedenspolitischer Sicht ist es dafür geboten, die erhobenen Daten nicht nur nach ökonomischen Kriterien aufzuschlüsseln, sondern auch nach sozialen Gruppen, ethnischer Zugehörigkeit, Geschlecht, Herkunft und anderen Kategorien, um horizontale Ungleichheiten abzubilden und Fortschritte in Hinblick auf Elemente positiven Friedens messen zu können.

Viele kritisieren am IAEG-Vorschlag, dass die dafür notwendige Disaggregierung weder verbindlich noch umfassend festgeschrieben ist. Jedoch gibt es hier auch Bedenken: So verdoppelt jede Disaggregierung die Anforderungen an die Kapazitäten der Statistikämter. Ein gewichtigerer Vorbehalt ist jedoch, dass gerade in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten die Voraussetzungen für die Disaggregierung oft fehlen und deren Schaffung (z.um Beispiel durch Zensus) politisch hoch sensibel ist und Machtverhältnisse verschieben kann. Wer definiert, wer Teil einer Identitäts- oder sozialen Bevölkerungsgruppe ist? Werden dadurch nicht eher Zuschreibungen und gefühlte Benachteiligungen perpetuiert? Global „verordnete“ Disaggregierung kann daher auch negative Folgen hinsichtlich der Konfliktdynamiken haben. Es ist ohne Frage wichtig, Datenlücken zu schließen, um marginalisierte Gruppen aus der Unsichtbarkeit heraus zu holen. Der Weg dorthin ist jedoch ein nationaler politischer Aushandlungsprozess und muss dementsprechend umsichtig und kontextabhängig von externen Akteuren begleitet werden.

3. Innovative Ansätze und Messung durch Drittparteien

Nationale Statistikämter werden die zentrale Rolle bei der Messung der SDG-Umsetzung spielen. Die Komplexität der Agenda und die Anforderungen an die Disaggregierung der Daten machen massive Anstrengungen für den Kapazitätsaufbau unabhängiger Statistikämter notwendig. Aber amtliche Daten allein werden kein vollständiges Bild abgeben können. Gerade bei politisch sensiblen Themen könnten Daten und Umfrageergebnisse von zivilgesellschaftlichen Organisationen herangezogen werden – zumal diese zu vielen Unterzielen aus SDG 16 bereits verfügbar sind. Diese ergänzenden Daten können dabei helfen, Fortschritte auf lokaler Ebene zu messen und die Perspektiven marginalisierter Gruppen einzubeziehen. Neue Informations- und Kommunikationstechnologien ermöglichen einen ergänzenden Datenaufbau zur amtlichen Statistik und die globale Zugänglichkeit zivilgesellschaftlicher Daten.

Auch lokale zivilgesellschaftliche Organisationen und Medien sollten daher in ihrer Fähigkeit gestärkt werden, Daten zu erheben und zu nutzen, um ihre Regierungen rechenschaftspflichtig zu halten. Gleichzeitig benötigen sie dafür die politischen und rechtlichen Freiheiten. Angesichts zunehmend eingeschränkter Handlungsspielräume zivilgesellschaftlicher Organisationen stellt sich damit die Frage, wie globale und nationale Multi-Akteurs-Partnerschaften zur Überprüfung von SDG 16 gestaltet werden können, um Handlungsspielräume zu erhalten und zu erweitern und gleichzeitig zu Vertrauensbildung beitragen zu können.

4. Konfliktsensibilität

Jedem Staat obliegt es, nationale Prioritäten der SDG-Umsetzung zu definieren. Da kann es dann schon mal vorkommen, dass ein fragiler Staat SDG 16 weniger Beachtung schenkt als notwendig. Es gilt aber die Gleichrangigkeit der Ziele, das heißt zumindest, dass Fortschritte in einem Bereich nicht Fortschritte in einem anderen Bereich unterminieren dürfen. Daraus leitet sich die Notwendigkeit ab, einen konfliktsensiblen Ansatz bei der Verfolgung aller 17 SDGs zu wählen. Dies gilt für die internationale Zusammenarbeit zur Erreichung der Ziele ebenso wie für die nationale Umsetzung. Es wäre daher sinnvoll, entsprechende Prozessindikatoren zu suchen.

Fazit: It‘s politics stupid!

Die Überprüfung der SDG-Erreichung in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten darf nicht als technische Übung, sondern muss als politischer Aushandlungs- und Vertrauensbildungsprozess verstanden werden. Den Voraussetzungen für einen solchen Prozess auf staatlicher wie zivilgesellschaftlicher Ebene – und dem Prozess selbst – muss daher besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Dabei kann nicht zuletzt aus den Erfahrungen partizipativer Konfliktanalyseprozesse gelernt werden. Externe Akteure können dabei unterstützen, den Raum für diese Aushandlungsprozesse bereitzustellen. SDG 16 bietet dann eine Chance für Friedensorganisationen, ergänzende Indikatoren zu erheben und damit Fortschritte und Rückschritte auf dem Weg zu friedlichen und inklusiven Gesellschaften sichtbar zu machen. Dieses Potential gilt es zu unterstützen.

Marc Baxmann ist Referent für Internationale Prozesse und Kommunikation bei FriEnt.

Weitere Informationen

Marc Baxmann, FriEnt
marc.baxmann@frient.de

Links & Literatur

UN-Statistikkommission

Länderspezifische Daten und Hintergrundstudien auf PeacebuildingData.org

How the world plans to measure peaceful, just and inclusive societies: the IAEG report on Global SDG Indicators
Thomas Wheeler | Saferworld | Februar 2016

Indikatoren der SDGs: Schluss mit den Widersprüchen!
Claudia Schwegmann | welt-sichten | März 2016

VENRO fordert Einsatz für globale Indikatoren auf dem Ambitionsniveau der Agenda 2030
VENRO | März 2016

Nachhaltigkeit messen – Aber wie? Menschenrechtliche Anforderungen an die Indikatoren für die Globalen Nachhaltigkeitsziele
Forum Menschenrechte | Januar 2016

2030 Agenda and the SDGs: indicator framework, monitoring and reporting
Barbara Adams and Karen Judd | Global Policy Watch | März 2016

UNDP/PRIO Expert Meeting on Measuring SDG 16: Report of the Conveners
UNDP, PRIO | Januar 2016

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